迁界政策是清初海禁政策的升级。该政策始于顺治十八年（1661年），其提议者众说纷纭，集中在以下三个历史人物身上。一为黄梧说。黄梧原为郑成功部将，后叛郑归清。江日昇在《台湾外纪》中明确记载了黄梧归清后的“平贼五策”：
一，金、夏两岛弹丸之区，得延至今日而抗拒者，实由沿海人民走险，粮饷、油、铁、桅船之物，靡不接济。若从山东、江、浙、闽、粤沿海居民尽徙入内地，设立边界，布置防守，则不攻自灭也。
二，将所有沿海船只悉行烧毁，寸板不许下水。凡溪河，竖桩栅。货物不许越界，时刻瞭望，违者死无赦。如此半载，海贼船只无可修葺，自然朽烂，贼众许多，粮草不继，自然瓦解。此所谓不用战而坐看其死也。
三，其父芝龙羁縻在京，成功赂商贾，南北兴贩，时通消息。宜速究此辈，严加惩治，货物入官，则交通可绝矣。
四，成功坟墓现在各处，叛臣贼子诛及九族，况其祖乎？悉一概迁毁，暴露殄灭。俾其命脉断，则种类不待诛而自灭也。
五，投诚兵官散住各府州县，虚糜钱粮。倘有作祟，又贻害地方不浅。可将投诚官兵移住各省，分垦荒地，不但可散其党，以绝后患，且可蕃众而足国矣。
《清史稿》也载黄梧“荐委署都督施琅智勇忠诚，熟谙沿海事状，假以事权，必能剪除海孽；又言成功全藉内地接济，木植、丝绵、油麻、钉铁、柴米、土宄阴为转输，赍粮养寇，请严禁；并条列灭贼五策，复请速诛成功父芝龙”。并称“严海禁，绝接济，移兵分驻海滨，阻成功兵登岸，增战舰，习水战，皆用梧议也”。《清实录》也称黄梧有上奏折，称“今虽禁止沿海接济，而不得要领，犹弗禁也！”并认为郑氏不能剿灭的主要原因在于“有福、兴等郡为伊接济渊薮也！南取米于惠、潮，贼粮不可胜食矣；中取货于兴、泉、漳，贼饷不可胜用矣；北取材木于福、温，贼舟不可胜载矣”。更何况“闽粤有分疆之隔，水陆无统一之权”，欲取得军事对抗的成功，须“平时共厉接济之禁，遇贼备加堵截之防”。
对比上述三条文献记载，不难看出，《清史稿》与《清实录》中黄梧的建言，涉及地域以闽粤两省为主，《台湾外纪》中的记载，则基本上与之后清的“迁界”政策非常接近，涉及地域非常广，北至山东，南至闽粤，凡沿海地区均包涉在内。以此而言，“迁界”之议出自黄梧，当无疑义。
二为房星焕说。清初王沄《漫游纪略》载：
呜呼，倡为迁海之说者谁与？辛丑予从蔡襄敏公在淮南。执政者遣尚书苏纳海等，分诣江、浙、粤、闽，迁濒海之民于内地。蔡公曰：“此北平人方星焕（姓有误，应为房星焕）所献策也。”予请其说。公曰：“星焕者，北平酒家子也。其兄星华，少时被虏出关。……从入关，始与其弟星焕相聚。星华官至漳南（漳州）太守，星焕从之官。海上兵至，漳城陷，兄弟皆被掠入海，旋纵之归。其主因问海外情形，星焕乘间进曰：‘海舶所用钉、铁、麻、油，神器（火炮）所用焰硝，以及粟、帛之属，岛上所少。皆我濒海之民阑出贸易，交通接济。今若尽迁其民入内地，斥为空壤，画地为界，仍厉其禁，犯者坐死；彼岛上穷寇内援既断，来无所掠，如婴儿绝乳，立可饿毙矣。’其主深然之，今执政新其说得行也。”盖蔡公之言如此。当是时，诸臣奉命迁海者，江浙稍宽，闽为严，粤尤甚。大载以去海远近为度。初立界犹以为近也，再远之，又再远之，凡三迁而界始定。堕县卫城郭以数十计，居民限日迁入，逾期者以军法从事。尽燔庐舍，民间积聚器物，重不能致者，悉纵火焚之。乃著为令。凡出界者，罪至死，地方官知情者，罪如之。其失于察者坐罪有差。功令既严，奉行恐后，于是四省濒海之民，老弱转死于沟壑，少壮流离于四方者，不知几亿万人矣。
康熙《漳州府志》也有类似记载：
（顺治十八年）九月迁沿海边地，以垣为界。龙溪自江东至龙江以东；漳浦自梁山以南旧镇以东；镇海、陆鳌、铜山、海澄自一都以至六都；诏安自五都至悬钟，皆为弃土。先是原任漳州知府房星叶（原为烨，疑避康熙名讳）降贼逃归，使其弟候补通判星曜上言，海贼皆从海边取饷，使空其土而徙其人，寸板不许下海，则彼无食而贼自散矣。至是上自山东下至广东皆迁徙，拨兵戍守。
康熙《漳州府志》的记载与《漫游纪略》大体可相核对，唯上书言迁界者由房星焕记为房星曜，其兄也由房星华记为房星叶。核对康熙《漳州府志》的“秩官下”，内载“房星烨，正黄旗人，贡生，九年任，十一年郡城破降贼，既而逃归”。考虑到“烨”字须避康熙皇帝名讳，上文中的“房星叶”实应为“房星烨”。至于其弟，则应为房星焕。康熙《永平府志》载“房星焕，字皓如，永平人，由筹海功顺治十五年授南康通判”，嘉庆《江都县续志》也载：“顺治十六年己亥，海寇犯江宁镇江瓜洲并被焚掠，沿江州上居民苦之，虑其复至。时有房星焕者献策，当事尽迁沙洲民处之内地。”光绪《永平府志》除叙及房星焕之“筹海之功”外，还特别说明其为“山海卫人，旗籍”。清初阮旻锡所撰之《海上见闻录定本》，特别提及房星烨为康熙朝国舅索额图的“门馆客”，这也许是房星焕的进言成为可能的一个原因。
原任漳州知府房星晔者，为索国舅门馆客，遂逃入京，使其弟候补通判房星曜上言，以为海兵皆从海边取饷，使空其土，而徙其人，寸版不许下海，则彼无食，而兵自散矣。遂从其策，升房星曜为道员。
三为苏纳海说。《闽海纪要》称：
闽海以成功故，历年用兵，捐师縻饷。苏纳海议曰：“蕞尔两岛得遂猖獗者，实恃沿海居地交通接济。令将山东、江、浙、闽、广海滨居地尽迁于内地，设界防守，片板不许下水、粒货不许越疆，则海上食尽，鸟兽散矣。”从之；于是分遣满员督迁各省。
但同是《闽海纪要》，在叙及黄梧之降时，仍称“其后梧献平海策，请发郑氏祖坟、诛求亲党、没五大商及迁界等事，祸及五省，人罹其害”，则仍是把迁界动议安在黄梧头上，显然苏纳海之议并非是出自本人，而是汇总了黄梧、房星焕等众人的看法。
综而言之，无论是黄梧，还是房星焕，迁界之议实是由熟悉沿海及清郑军事对抗实际情形之人提出的，它将清初的海禁政策向前推进了一大步，也的确在客观上严重影响了沿海地区民众的生产和生活，造成“数千里沃壤，捐作蓬蒿，土著尽流移”的悲剧。但从另一个角度来讲，作为清初海禁升级版的迁界政策，在客观上有利于清朝完成对海疆的统一。
迁界政策之所以出台，固然是清初海禁政策无法贯彻造成的，同时也是清初与郑氏政权对抗期间被动的一个选择。就当时的情况来看，清军与郑氏军队的对抗，之所以处处被动，恰恰就在于郑军有水师之长。时任福建军备道的崔起鹏就认为：“忆王师入闽，带甲数万，赳赳桓桓，莫不一以当百，今近二载，而卒未能灭此朝食，岂我兵不强而马不壮哉？盖以我有所短，不能治其所长也。”可以说，由海禁而至迁界，实是在清初，“为巩固新生政权，因反清势力的斗争以及统一全国，是清政府压倒一切、高于一切的政治目标”。而这一海洋管制措施，“在当时是可以理解的”。
值得注意的是，清初的海禁政策自一开始就不是一项能严格贯彻的制度设计，迁界禁海期间，由于迁界政策严重破坏了沿海地区民众的生产生活秩序，故这一政策甫一出台，就招致多方强烈反对。基于此，清初也并非全面、整齐划一执行迁界政策，局部地区的展缓也常见之史册。康熙七年（1668年），广东巡抚王来任曾上疏展复广东边界：
粤东之边界宜速展也。粤负山面海，疆土原不甚广，今概于滨海之地一迁再迁，流离数十万之民，每年抛弃地丁钱粮三十余万两。地迁矣，又在在设重兵以守其界，内立界之所筑墩台、树桩栅，每年每月又用人工土木修整，动用之资不费公家丝粟，皆出之民力。未迁之民日苦泒办，流离之民各无栖址，死丧频闻，欲生民不困苦其可得乎？臣请将原迁之界急弛其禁，招徕迁民复业耕种与煎晒盐斤，将港内之河撤去其桩，听民采捕。海内之兵尽撤，驻防沿海州县以防外患，于国不无小补，而祖宗之地又不轻弃，更于民生大有裨益。如谓所迁弃之地丁虽少，而御海之患甚大，臣思设兵以卫封疆而资战守，今避海寇侵掠，虑百姓之赍盗粮，不见安攘上策乃缩地迁民，弃其门戸而守堂奥，臣未之前闻也。臣抚粤二年有余，亦未闻海寇大逆侵掠之事，所有者仍是内地被迁逃海之民相聚为盗，今若展其界边，即此盗亦卖刀买犊矣，舍此不讲，徒聚议以求民瘼，皆泛言也。
王来任这一建议被清朝廷采纳，广东迁界事实上有一定的缓和。
康熙二十一年（1682年），清朝平定“三藩”之乱，有效地维护了国家的统一。次年六月，台湾郑氏归降，清朝实现了海疆的统一。随着国内局势趋于安定，清朝廷也着手废除迁界政策，并派大臣赴沿海各地展界复业。针对朝中反对开海的声音，康熙皇帝明确指出：“边疆大臣当以国计民生为念，向虽严海禁，其私自贸易者，何尝断绝？凡议海上贸易不行者，皆总督巡抚自图射利故也”，宣告了支持开海禁、通贸易的鲜明态度。康熙二十四年（1685年），清朝廷下令，“今海内一统，寰宇宁谧，满汉人民俱同一体应令出洋贸易，以彰富庶之治”。
（二）海洋禁令与海洋管理
前代史家有论及有清一代对外政策时，多以“闭关锁国”一言以蔽之。但考诸实际，此说的可靠性仍值得商榷。清初自康熙平定“三藩”、收归台湾之后，即下令开海贸易，同时附以严格的管理。论者又多以“南洋贸易禁令”和限制“广州一口通商”为据，试逐一剖析如下。
关于“南洋贸易禁令”，出自康熙五十六年（1717年）广东将军、闽浙总督与两广巡抚的上奏，《清实录》的记载如下：
庚辰。兵部等衙门遵旨，会同陛见来京之广东将军管源忠、福建浙江总督觉罗满保、广东广西总督杨琳。议覆：凡商船照旧东洋贸易外，其南洋吕宋、噶啰吧等处，不许商船前往贸易，于南澳等地方截住，令广东、福建沿海一带水师各营巡查，违禁者严拏治罪，其外国夹板船照旧准来贸易，令地方文武官严加防范。嗣后洋船初造时，报明海关监督地方官亲验印烙，取船户甘结，并将船只丈尺、客商姓名、货物往某处贸易，填给船单，令沿海口岸文武官照单严查，按月册报督抚存案。每日各人准带食米一升并余米一升，以防风阻。如有越额之米，查出入官。船户、商人一并治罪。至于小船偷载米粮，剥运大船者，严拏治罪。如将船卖与外国者，造船与卖船之人皆立斩。所去之人留在外国，将知情同去之人枷号三月，该督行文外国，将留下之人，令其解回立斩。沿海文武官，如遇私卖船只、多带米粮偷越禁地等事，隐匿不报，从重治罪。并行文山东、江南、浙江将军督抚提镇，各严行禁止。从之。
由上引文可知，南洋贸易的禁令实由闽粤地方官提出，其着眼点在于禁令经由南洋通道的粮食外运、船只售卖和海外移民，这不能不说是清初各种“严海禁”声浪的延续。如康熙四十三年（1704年），考虑到沿海地区海寇横行，“春冬啸聚海岛，秋夏扬帆出掠”，清朝“以海寇故，欲严洋禁”，但“后思若辈游魂，何难扫涤，禁洋反张其声势，是以中止”，推行招抚、清剿并行的对策。又如康熙四十七年（1708年），佥都御史劳之辨以“奸商私贩”横行，请“申严海禁，暂撤海关”，户部以“自康熙二十二年开设海关，海疆宁谧，商民两益，不便禁止”为由，将其上疏驳回。“至奸商私贩，应令该督抚、提镇于江南崇明、刘河，浙江乍浦、定海各海口，加兵巡察。除商人所带食米外，如违禁装载五十石以外贩卖者，将米入官。文武官弁有私放者，即行参处。”可以看出，自开海之后，针对各种沿海地区社会治理出现的问题，有不少官员希望以禁代治，只不过大多数希望“严海禁”的意见都没能实施，清朝也一直坚持开海的大方向。“南洋贸易禁令”也只是这种禁海开海政策中间的一个插曲。
之所以有上述判断，在于“南洋贸易禁令”的持续时长其实较短。禁令甫下，就招致多方的反对，由于禁令事实上违背了客观经济发展规律，给沿海地区的社会经济和对外贸易、民众生活水平都带来了严重损害，因而在实际执行过程中也遭遇各种挑战。雍正继位后，南洋贸易禁令事实上已很难维持。雍正五年（1727年），闽督高其倬上疏陈述利害，请求将福建商船向南洋贸易的禁令驰禁，得到清朝廷的批准，并将广东照例执行。次年，又允许浙江援闽粤成例执行。至此，“南洋贸易禁令”就全部废止。
关于所谓“广州一口通商”的限制。考诸文献记载，源于浙粤海关关税征收额度的不等，地方官员为改变粤海关征额不足的现状，认为造成这一现象的原因在于洋商不赴粤海关而赴浙海关交易纳税，遂呈请清廷予以禁止，《清实录》记载如下：
谕军机大臣等：杨应琚所奏《勘定浙海关征收洋船货物酌补赣船关税及梁头等款并请用内府司员督理关税》一折，已批该部议奏。及观另折所奏，所见甚是，前折竟不必交议。从前令浙省加定税则，原非为增添税额起见，不过以洋船意在图利，使其无利可图，则自归粤省收泊，乃不禁之禁耳。今浙省出洋之货价值既贱于广东，而广东收口之路稽查又加严密，即使补征关税、梁头，而官办只能得其大概，商人计析分毫，但予以可乘，终不能强其舍浙而就广也。粤省地窄人稠，沿海居民大半藉洋船谋生，不独洋行之二十六家而已。且虎门黄埔在在设有官兵，较之宁波之可以扬帆直至者，形势亦异，自以仍令赴粤贸易为正。本年来船虽已照上年则例办理，而明岁赴浙之船必当严行禁绝，但此等贸易细故无烦，重以纶音。可传谕杨应琚，令以已意晓谕番商，以该督前任广东总督时兼管关务，深悉尔等情形，凡番船至广，即严饬行户善为料理，并无与尔等不便之处，此该商等所素知，今经调任闽浙，在粤、在浙均所管辖，原无分彼此，但此地向非洋船聚集之所，将来只许在广东收泊交易，不得再赴宁波。如或再来，必令原船返棹至广，不准入浙江海口，豫令粤关传谕该商等知悉。若可如此办理，该督即以此意为咨文并将此旨加封寄示李侍尧，令行文该国番商。遍谕番商，嗣后口岸定于广东，不得再赴浙省。此于粤民生计并赣、韶等关，均有禆益，而浙省海防亦得肃清。看来番船连年至浙，不但番商洪任等利于避重就轻，而宁波地方必有奸牙串诱，并当留心查察，如市侩设有洋行及图谋设立天主堂等，皆当严行禁逐，则番商无所依托，为可断其来路耳。如或有难行之处，该督亦即据实具奏，再将前折随奏交部议覆，可一并传谕知之。寻覆奏：臣已遵旨晓谕番商洪任等回帆，并咨移李侍尧，及札行宁波、定海各官一体遵照，现在尚无设立洋行及天主堂等情弊报闻。
以浙海关加税而实现“不禁之禁”失败后，清朝加强了对欧美国家的所谓“西洋船”的限制，仅限在粤海关收泊贸易，主要目的在于以此防范洋商与内地商人“勾结”，设立洋行甚至传教，引发地方已有秩序的紊乱。但须注意的是，这是清朝所要防范的“洋船”，概指欧美商船及西方商人；亚洲诸国的已有贸易往来不在防范和禁止之列，除粤海关之外的其他三地海关仍对外开放。不仅如此，“西洋船”在粤海关收泊贸易，这就意味着粤海关下辖口岸数十个（道光年间七十六口），全部对外开放，绝非“广州一口通商”可以涵盖。在此格局下，欧美各国商人仍可前来贸易，所谓的“广州一口通商”局面并非一种法律政策，而是在实践中形成的一种历史事实，同时它也只是一种新的对外贸易和海洋往来管理措施，而非清初严厉海禁政策的延续。
二 沿海移民与海岛治理
海岛作为清代海疆的重要构成部分，对其的治理成为清朝海疆经略的主要内容之一。一方面，清初一统海疆之后，原来迁界令下内迁的濒海民众纷纷回迁复业，清代的海岛开发进入一个快速发展期：海岛人口快速增长、土地开发及田赋增多、渔盐经济十分活跃，与此同时，清朝对海岛的管理也进入一个稳定期，海岛社会治理呈现内地化的基本面相。另一方面，清代以海岛为重要依靠，构建起陆岛联合的海防军事力量，配合海岛社会治理，打击盗匪，管控各项涉海行为，有效管控海岛及附近海域的社会秩序。
（一）海岛移民及其治理
康熙二十三年的开海，促生了清初海岛移民的一个高潮。在山东，乾隆五十六年（1791年），山东巡抚惠龄上奏，称：“登、莱、青三府属，海洋岛屿甚多，有地亩钱粮应查办者，计三十处。请照内地例，编排保甲，造册报核，每年于三府中，委同知一员，前往巡查，并劝农桑。”得到了清朝廷的批准，可见经过清初开海之后的近百年发展，山东海岛地区的人口及土地开发已达到了一个较高的水准，次年的官员报告更是显示了这一点，“山东一省海岛居民二万余名口”。在江苏崇明岛，“清朝顺治初七万余户，后禁海迁界余二三万户，不足一半。到康熙末年增至近九万户，到乾隆二十四年，其间户口变化不大，都在九万余户、六十四万口左右”。在浙江，“海滨不远处所有玉环山，地方辽阔。自迁徙之后，未曾展复，无籍游民多潜其中，私垦田亩，刮土煎盐，及网船渔人搭寮居住，渐次混杂，虽经禁逐，仍恐朝驱暮回，即有巡兵亦恐通同容隐”。至雍正十年（1732年），聚集人口已达2782户，男女共19616丁口，其中男14226丁，女5390口。在福建平潭岛，“清历康熙，复迁本治，疾病兵荒，风沙灾异，户口凋零，连番徒避。丞佐贤良，劳心抚字，盛世兹生，于今畅遂。户万三千，民忘猜忌，女二万零，男四万备”。据官方记载，至清光绪时，“阖潭一万二千三百一十九户，男丁大小共四万二千四百三十二配，妇女大小共二万六千四二十口。”在广东，阳江县“（康熙）二十三年，海禁大开，海岛迁民归业”。新宁县于“（康熙）二十三年甲子春二月，内差大人、督抚两院、主县开复海中五岛，以海氛永靖，开复原额渔课，并许各海口贸易”。康熙时奉旨巡视闽粤的杜臻记载，广东海岛内迁民众在政策允许开界复业后，十分踊跃归还故里。
东海岛在遂溪东，自北家港至旧县，长七十里，广二十里或三十里，与县治虽隔海，仅若一河。有南北二渡，南即白鸽，相距十里许，潮退不过五六里；北在旧县，水益狭，不过二三里许。其地宜稻且饶鱼盐，居民稠密，……遂溪东界及海而止，止迁岛民而内地不及。予至白鸽，迁民累累拥马首泣，诉求复故业。予以上谕遍告之，皆踊跃去。志有思陵岛，在郡城东十里海中，其上多米豆，枝叶如杨柳，疑即是。
毫无疑问，复界最显著的成果即可垦田地的大量恢复，在广东，杜臻即“查得广州、惠州、潮州、肇庆、高州、雷州、廉州等七府所属二十七州县二十卫所，沿海迁界并海岛港洲田地共三万一千六百九十二顷零，内原迁抛荒田地二万八千一百九十二顷零，额外老荒地三千五百顷零，应交与地方官给还原主。无原主者，招徕劝垦务令得所”。
沿海岛屿人口的大量增加、田地的大量恢复甚至新土地的垦殖、各式渔盐经济的活跃，这些都向当时清代地方政府的治理提出了新的挑战。雍正六年（1728年），时任浙江巡抚的李卫就浙江玉环的展复及管理提出一系列建设，可视为开海之后清朝治理海岛的典型模式。
其一，厘清行政设置及归属。李卫以“疆域正而后规制可定”为由，建议将“从前分属台州之太平县、温州之乐清县”的玉环单独划分，设立行政区划，“应专设一玉环同知管理，毋庸再为分县，庶责成专而事权一”。
其二，仿边疆旧例设官管理，编户齐民。海岛的设官管理与内地不同，李卫的建议是仿效云南蒙化、景东及新设之中甸、威远等地的旧例，设同知管理玉环，“盖就其地方大势，而授以节制之权也”。海岛同知与内地知县的设置不同，由于玉环设有驻军，故惯有的文官管理体制与军队体系常常“呼应不灵”，但同知则带有很强的军事管理色彩，不存在上述滞碍。因此李卫上奏请在玉环专设“温台玉环清军饷捕同知”一员，其职责包括“查给垦田，督修塘壩，征收钱粮，审理词讼，给放粮饷，弹压地方”。
其三，杜绝进一步的流民往来。玉环在清初展复前，已有许多人口流入，其中多以闽、广之人居多。李卫认为“（玉环）旷土闲田可资穷民之衣食耳，若使处来闽、广无籍之人一例冒垦，将来奸良杂处，即生事端”。因此，须设立“管垦之官”，也须是“太平、乐清两邑籍贯无过之人，取具本县族邻保结移送”，然后方可“计口授田”，而“一切闽广游惰及曾有过犯者，概不准其保送”。在人口不足的情况下，则可扩大范围，但仍以“本省各府属县相近之处有愿入籍开垦者”为准，且“必须居住玉环，编入保甲，毋许往来不常”，而“外省远处之人，仍行禁止，则户口得实而藏奸无所矣”。
其四，对海岛的重要流通商品进行管制，如粮食等。李卫建议由当地官府“将所垦田粮照台湾之例，征收本色完仓”，对“余多之米欲粜卖为日用之需者”实行贸易管制，如只允许固定目的地的流通与贩返。玉环的米粮“止许运往太平、乐清二县及温州府城”，贩运粮食者须持官方发放的号牌以供查验，严禁米船偷运出口，否则将以“接济贼盗之罪，从重究治”。同时，地方政府也运用仓储工具，每年酌量收贮。总的看来，其目的是粮食“既输于官”而“自无私贩之弊矣”。
其五，以农为本，督修水利。清初的海岛治理中，以农为本的思维模式仍有迹可循，这尤其表现在政府重视水利建设和水利设施改造。海岛由于多山地和滩涂，水利兴修殊为不易。如玉环“其地或近山碛，或在海涂”，且“向来原有堤塘”因“迁弃倾圮已久，草莱荒芜”，欲有效开垦田地，须“建堤塘以捍其卫激，则卤潮不能入；设陡闸以时其启闭，则霪雨不为灾”。这种水利兴修工程，也往往由官府倡导或筹资。除此之外，如遇有“垦户缺少年种籽粒及筑塘建闸工本”，官府也会“酌量动支买谷银两供给”，以期“灌溉有资而田畴可广矣”。
其六，开征渔盐课税，将海岛渔盐经济纳入国家管控范围内。玉环建置之前，“各隩向年虽名为奉禁不开，而利之所在，群趋如鹜。多有潜至彼地搭盖棚厂、挂网采捕、刮土煎卤，私相买卖，偷漏课税者”。为此李卫建议，建置之后要设官专管。首先是将渔户清查，设立官牙、厂头进行课税；其次是将闽浙沿海州县至玉环的采捕渔船进行牌照管理，要求捕鱼船只申明停泊地点，只准暂时逗留，采捕完毕后须自行返回；再次是实行食盐专卖，将盐户编入保甲，所得之盐官收官卖，不准私自贩运；最后，是“照内地之例，米粮鱼税编造全书归入藩司项下，充为本省兵饷，题销盐课亦归盐政项下充饷”，实现“以地方自有之利为国家经费之助，目前不须公帑而日后咸为正供矣”。
其七，以海岛为基地，实行海陆联防，以实现巩固海防、捍卫海疆的目标。在玉环展复之前，清朝不得不以内陆的乐清、大荆、磐石为门户，设营专防。李卫认为，玉环展复之后，“实为三营之外障，当温郡之藩篱”，故建议在玉环驻兵九百名，设参将一员、守备二员、千总二员、把总四员。以上军事力量分为左右二营，左营为陆路，右营为水师，水陆兼防。玉环在设置军事力量驻防之后，其管辖范围“水汛除盘石原管之洋面仍归玉环外，再有附近玉环旧隶黄标右营巡防之女儿洞、干江冲、担屿、沙头、长屿、洋屿，及外洋之披山、大鹿、小鹿、前山等洋汛，俱应就近归玉环营管辖，以沙头、长屿、洋屿东北洋面为黄镇右营汛地，其外洋则以洞正属之黄标、披山属之玉环为界围”。
其八，以“内地化”为海岛治理的理想模型。这里的“内地化”一指编户齐民，如李卫呈请将“所有玉环居住垦民，田地人户俟安插既定之后，将田地分立都图，照造鳞册，人户编查保甲，一体稽查”。在玉环同知之下，将所辖之地以都、图等行政和地理区域清晰区划，并将人户编入保甲，土地编入清册，以供当地政府一手掌握。二指民众教化。在李卫的计划里，玉环“若数年之后，人文渐盛，另请酌定，令该同知考取童生送学，臣考试量取数名附入温州府学，以示鼓励”。
可以看出，清初复界之后的海岛治理，一方面带有明显的海岛色彩，如因地制宜，分设行政，渔盐课税等，另一方面，这一治理带有明显的“农本”思维，即仍以编户齐民、限制民众流动、官方垄断经济活动为表征，可以说，这一海岛治理模式仍带有强烈的“内地化”特征，不完全是从海岛的固有特点出发。与此同时，清初的海岛治理中，军事驻防和海陆联防成为其突出的亮点，它毫无疑问大大巩固了清初以来的海防及海疆统一。
（二）沿海盗匪及其治理
海盗问题一直是历代王朝海疆治理政策的一个重要对象，它一般会随不同王朝的不同海疆政策而产生演变。相应地，王朝的海疆政策也会因海盗现象的消长而产生改变。
清初实行禁海政策，遂滋生了诸多“海盗”“海寇”“洋匪”现象。康熙开海之后，随着东南沿海渐趋平静，社会经济复苏，海盗逐渐销声匿迹。其后，随着清代海疆政策的反复，海盗问题也逐渐突出，甚至形成了几次海盗活动的活跃期。有清一代，沿海盗匪的治理也成为清代海疆治理的一项重要内容。
清代对沿海盗匪的治理措施，可分为以下几个方面。
其一，仿照陆地上的保甲制，推行旨在控制沿海基层社会的澳甲制和船甲制。康熙四十七年（1708年）清朝颁布被称为“弭盗良法”的保甲制：
一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所住，入则稽其所来。而生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，若村庄人少户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事则互相救应。
澳甲制度是保甲制度的仿制，主要施行对象是沿海的渔户和渔船。所谓“籍其姓名，按保甲法以二十五船为一队，责成镇、道稽查，无事听其采捕，有事则助守御”。具体施行方法如下：
沿海港汊，村庄、岛屿，宜实力编查，以靖盗源也。保甲为缉匪良法，闽浙两省，无论腹地沿海，均已遵照奉行。即岛屿居民，亦已在编查之内。其有例禁岛屿，不准搭寮居住者，仍系随时封禁，以杜奸宄潜藏。立法已属周备，毋事另行查勘；惟奉行日久，难保不视为故事。而沿海编氓，多无恒业，其中良莠不齐，或流而为盗，乘机出洋，或窝顿消赃，指引行劫。若非严行访察，实无以靖盗源。嗣后编查保甲，总期简便易行，核实有效。十家为甲，设立甲长一人。每编十甲，设立总甲一人。不及十甲者，即按三、五甲为一总。责成地方正印亲往抽查，谕令甲长、总甲互相稽访。如有济匪消赃、窝藏勾引、代雇水手之家，密速报官拿究，优予奖赏。知情容隐，一体治罪。其各处岛屿，并令巡洋舟师，于经过之时，留心稽察。倘视为故事，奉行不力，即严行参处，以儆怠玩。
嘉庆四年（1799年）时任福建巡抚汪志伊也曾指出：“闽海港澳共三百六十余处，每澳渔船自数十只至数百只不等，合计舵水不下数万人，其眷属丁口又不下数十万人，沿海无地可耕，全赖捕鱼腌贩，以为仰事俯育之资。……惟海船固不可禁，而查察不可不严。每澳设有诚实澳甲一名，每十户又设一甲长，查拿通盗及为匪之犯，知情不举者连坐。各汛口复有员弁均于出入盘查，船户既不能夹带，行户亦无从透漏，立法已为周密，但恐日久玩生，惟有随时整顿，以绝盗资。是稽查洋弊即在于出海之船正，不必绝通海而始可言禁制也。”
其二，推行船甲制。船甲制，顾名思义，是将沿海船只进行编籍，藉此严格控制沿海民众的生产生活。早在康熙年间，清朝即规定“欲出洋者，将十船编为一甲取具，一船为匪，余船并坐，连环保结，若船主在籍而船出洋生事者，罪坐船主”。乾嘉之交，船甲制已由出洋船只向沿海船只延伸，并将其与澳甲制结合。“应着澳甲一律查明所辖户丁内，船若干支，各于门牌内填注。渔船每日采捕，俱令早出晚归。”
其三，以军事力量进行搜剿和严密防御。康熙四十二年（1703年），针对沿海地方的“海贼”行劫，康熙皇帝曾敕谕称：“山东地方称有海贼坐鸟船二只行劫，朕思山东不能造鸟船，必从福建、浙江、江南造成而来，历年福建商船于六月内到天津，候十月北风始回。朕因欲明晰海道，令人坐商船前往，将地方所经之路绘图以进，知之甚悉。今欲知海贼之源，但令往福建、浙江及江南崇明等处察访即得之。若在山东察访，必不能得。目下冬令将届，正值北风，海贼不能久留于直隶、山东，必已向浙闽路去。俟明岁船只可行时，令有水师海船之省，入各海岛搜剿。”乾隆时期，针对福建地方“洋盗散处各海岛”的现象，一方面要求地方官设法查禁，另一方面，以各汛口的水陆官兵进行查验，同时对各无人海岛上的搭盖房屋，“饬令巡哨镇将，督同弁兵，见有岛内房屋，立即烧毁”。
（三）海南岛的治理
有清一代，海南岛的开发进程不断加快。人口方面，由于大陆移民的迅速增长，清代海南人口增长了约十倍，达到200万人左右，相应地，大量田地被开垦，新的农作物种和耕作技术传入，农业和手工业取得了长足发展，商品经济活跃。
清代在海南岛设置琼州府，归广东省管辖。琼州府下设儋州、崖州、万州三州，另有感恩、昌化、陵水、琼山、澄迈、定安、文昌、会同、乐会、临高等县的设置。雍正八年（1730年）改原雷琼道为海南道，加兵备道衔。琼州府还设置有琼州同知一职，主管抚黎事宜。基层社会组织则以乡为主，下领里、都、图。
军事驻防方面。清代的海南实行水师、陆营并防。在府城设琼州总兵，“管辖陆路本标左、右两营，儋州营、万州营、崖州协标水师陆路各一营、海口水师营”，“又兼辖廉州龙门协水师左、右两营，雷州水师海安营”。镇标左右营均驻扎在府城，儋州营驻扎儋州城，万州营驻扎在万州城，崖州协镇驻扎在崖州城，设有水陆参将、守备各一员，管辖陆路、水师两营。海口营驻扎在琼山县海口所城。以上各营军事力量除分防海口各要隘汛地外，崖州水师协和海口水师协还负责驾驶哨船巡海缉查，与陆路军队协同防守。
历代封建王朝治琼的一项主要内容即为治黎。清代专设琼州同知管理抚黎事务。一方面沿袭旧制，在黎族聚居区实行土官制度，设立峒长、总管、哨管、黎户、黎长、黎首等职；另一方面，持续对“生黎”的“向化”进程。值得注意的是，在社会秩序的维持上，清代琼州大多内陆关隘的设置，均以防范“黎乱”为目标。如“三亚山口，距州城九十五里，为东路熟黎地，山下有民村曰羊栏村，土名大段坡，平原广阔，土水不恶，可屯兵驻营，如州东黎人有警，即由土坛头汛、沟口汛一路可入黎峒接应，粮运皆便。由此退回州城亦属要道，城当东黎之冲，最关扼要”。这种旨在“隔”“防”的策略在清末时得到了改变。
光绪十二年（1886年），海南爆发“黎乱”，平定之后，张之洞拟定《抚黎章程十二条》：
一官军此举专为剿除乱黎，招抚良黎，开通十字大路，以期黎汉永远相安，其良黎秋毫不扰，毋庸畏惧。
一从前为匪黎人，投诚者免，抗拒者诛，擒斩来献者重赏。
一投诚各黎无论生熟，一律薙发改装。
一投诚黎首开送户口册，捆献匪徒，缴呈枪械。
一投诚黎众，随大军伐木开山，前驱向导，仍按计里数酌给赏犒。
一将来开通生黎大路后，选择要地设官抚治，安营弹压，各村黎长助剿开路有功者，授为土目，就中酌设局，总土目数人，散目给顶戴，总目授土职，自为约束，仍听地方官选黜，略仿黔、滇各省土司之例，不令吏胥索扰。
一开通后黎人仍安生理。有主之田断不能强夺，惟抗拒者籍产入官，充军屯田之用。
一开通后田业三年内不收赋税。三年之外从轻则起征，断不苛敛。
一开垦后黎境有矿各山由官商合采者，给钱租赁，绝不强行占据，黎汉均享其利。
一开通后民人盐布百货与黎地牛马粮药等物，在各峒口设场互市，来往畅通，公平交易，严禁汉民讹赖盘剥，总令于黎人有益。
一设立土目之后，应各具永远不敢杀掠抗官，藏匿匪徒，切结存案。所属有犯，责成该土目拿送到官，按律惩办。
一每数村仿内地设一义学，延请塾师习学汉语汉文，宣讲圣谕广训，所需经费，就地筹办。
张之洞的《抚黎章程十二条》被认为是历代“治黎”的集大成者。究其实际，是通过发展海南经济来消除民族矛盾和社会动荡。他发动民众开通十二条大道及诸多小路，方便海南汉黎之间的交往，也便于政府管理；同时设立“抚黎局”，有效地统辖了各县属黎族聚居区，辅以保甲，维持社会秩序，从而有利于当地政府的统一管辖，尤为突出的是，张之洞还鼓励民众入山垦田，大力开发传统黎族聚居区，有效地传播了较为先进的农业生产方式。
三 涉海人群与海外贸易管理
清朝开海后，政府针对沿海贸易的已有禁令逐步放松，沿海贸易呈现日益繁荣态势。但就局部地区而言，北方沿海的某些口岸海禁政策仍断断续续存在，针对特殊商品如粮食贸易的限制也仍然存在。乾隆朝时期，随着商品经济的发展，虽然对外实行一口通商政策，但对国内沿海贸易而言，各海口完全开放，大宗米食贸易的禁限也已解除。清朝在长江以南地区设立四处海关，掌握海内外贸易，将江南、闽、粤等地的传统海上贸易纳入正规管理框架内。
（一）沿海贸易的管理
康熙二十三年（1684年）开海之后，对国内沿海贸易的管控在政策上出现很大松动。“海氛既靖，山东、江南、浙江、广东各海口，除夹带违禁货物仍照例治罪外，商民人等有欲出洋贸易者，呈明地方官登记姓名，取具保结，给发执照，将船身烙号刊名，令守口官弁察验，准其出入贸易。”康熙五十六年（1717年）申明的南洋贸易禁令，也清楚地指明“商船准在沿海省分及东洋贸易”。
值得注意的是，康熙开海之后国内沿海贸易的发展并不均衡，各地政府的开海政策也并不是整齐划一，在南方各省如浙、闽、粤放开贸易禁令的同时，江南、山东地方并没有完全同步放开。如江苏赣榆县，“凡口十有四，……最南者东关口，迤北小河口、刘家口、范家口、唐生口、宋家口、青口、兴庄口、朱蓬口、潮河口、柘汪口、林子铺口、响十口、荻水口。青口自乾隆五年以前，但者勿问其它，商舶一切封禁（顺治十四年禁，康熙二十一年禁开，五十七年复禁，雍正三年复开，七年复禁）”。华北的天津情况也较为类似，“康熙间海上官网户郑世泰以天津地薄人稠，虽丰收不敷民食，吁恳圣祖仁皇帝用海舟贩运奉天米谷以济津民，蒙恩俞允，官给龙票，出入海口照验放行。乾隆四年五月以直隶米价腾贵，降旨谕令商贾等将奉天米石由海洋贩运以济畿辅。乾隆四年十月命，嗣后奉天海洋运米赴天津等处之商船，听其流通不必禁止”。可以看出，至少在乾隆四年（1739年）及以前，天津与东北的沿海贸易仍是特许贸易，正常的贸易活动仍然受限。
康雍之后，清朝于乾隆时期逐步解除了对北方各口沿海贸易的各种限令。如上文提及的淮北海口重镇青口，乾隆初年，“北贩沂兖，西走豫晋，南通江浙，舟车络驿，相属号为繁区”，到嘉庆时期已然“烟火万家，各省商皆集，其处其市日日不断，欢墩埠集，去治西七十里，一六期每夏冬，远近客商置买麦豆，多集于此”。奉天米粮海运的禁令也随着乾隆四年十月的开放而废止，贸易额逐年增长。“自奉乾隆四年谕旨后，贩运者益伙矣。从前不过十数艘，渐增至今已数百艘，不独运至津门，即河间、保定、正定，南至闸河，东至山东、登莱等口，亦俱通贩矣。”奉天的豆石海运贸易也在乾隆十四年（1749年）后有限度开放，商船自奉天回航时，允许大船可携带二百石，小船一百石，但禁止额外多带。
乾隆三十七年（1772年）后，经地方官奏请，清朝允准各省海船可到奉任意贩运，取消了贩运数量的限制，完全放开了奉天豆石的国内沿海贸易。至此，南北方沿海贸易的禁限完全解除，清朝对沿海贸易的管理也趋于正规，各海口贸易呈蒸蒸日上之势。
从具体管理措施上来看，清代政府对沿海贸易的管理大体以下述四个方面为主。
其一是对从事贸易的船只进行严格管理。除前文述及的澳甲和船甲制外，清朝对贸易船只大小及船员人数进行了一定的限制。康熙四十二年“议准出洋贸易商船许用双桅，梁头不得超过一丈八尺，如一丈八尺梁头，连两披水沟统算有三丈者，许用舵水八十人；一丈六七尺梁头，连两披水沟统算有二丈七八尺者，许用舵水七十人；一丈四五尺梁头，连两披水沟统算有二丈五六尺者，许用舵水六十人”。船只在建造之初，须向官方申报船只的各项信息，如大小、舵水数量等，建造完成之后，在船身上“烙号刊名”，同时发给船照，内有船身尺寸大小、船主姓名、人数、载货目的地等诸项信息，以供各口管理机构备验。雍正时期，为清晰分辨沿海各省民用商船，下令“出海商船、渔船，自船头起至鹿耳梁头止，大桅上截一半，各照省分油饰。江南用青油漆饰，白色钩字；浙江用白油漆饰，绿色钩字；福建用绿油漆饰，红色钩字；广东用红油漆饰，青色钩字。船头两披刊刻某省某州县某字某号字样”。
其二是加强对商船出入海口的稽查。清代政府在各海口、汛口均设有管理机构，商船无论是从海口驶出，或是驶入海口，均须经过一定的稽查。如雍正六年清廷规定，“出洋商船于出口之处将执照呈守口官弁验明挂号，填注出口月日放行，造册详报督抚，该督抚于每年四月内造册报部。回时于入口处守口官弁将照与船比对相符，详报督抚销号。该督抚于每年九月内造册报部。如出洋人回而船不回、大船出而小船回，及出口人多而进口人少者，该督抚严加讯究”。后又规定，“商船在各省沿海贸易者，于出口之处将船照呈守口官弁验明挂号，经过之处于要汛验明挂号，入口之处由守口官弁验明回棹之日，仍从各原处覆验挂号而回”。
其三是对沿海人口流动、聚居进行限制。清朝在放开沿海贸易的同时，为有效地治理地方社会，追求社会秩序的稳定，要求从事贸易的船只禁止搭载人口，同时也对从业商民在异地的居留进行限制。乾隆七年清朝廷规定，“商船在于内地沿海省分贸易者，以二年为限。二年之后始归者，嗣后不许再出口”。
其四是对特定货物和军器实施禁运管理。清初禁海期间，为防止沿海民众与郑氏反抗力量间的接触，对粮食、硫磺、樟板等物资实施严格禁运。康熙开海之后，对国内沿海贸易商品和出洋商品做出区分，如雍正九年，为防止民间铁器大量出口，清廷下令“铁锅应照废铁之例，一例严禁，毋论汉夷船，概不许货卖出洋”，但“内地贩卖，听从民便，无庸禁止”。禁运物品中以米粮为主，其背景也多与各地食粮供应的形势直接相关。
（二）四省海关的设立
清初海关的设置一方面是传统市舶司管理制度的延续，同时也是对清初开海之后海内外贸易发展形势的顺应。
康熙二十三年（1684年）六月，时任户科给事中孙蕙上疏称“海洋贸易，宜设立专官收税”。在孙蕙看来，清朝廷此前虽下令禁海，但“禁于公而未尝禁于私。沿海之督抚提镇视为奇货，蠹胥土豪并夤缘为奸，通洋贸易以奉其官长，如沈上达者正复不少也”，若以开海贸易，设官收税，则“从前外洋内洋各项物利徒饱于私蠹者，今可归之公家，其有关于国计民生者大矣”。在具体管理措施上，他认为“当变通市舶提举之制，或令沿海道员郡佐责其管理，或特设专官，照各关收税之例”，商民“或愿出海贸易，俱许其自造船只，报官给票，登记姓名，查明人数，取具保结，严其夹带，定其限期……计其价之贵贱，定其税之轻重，不数年间，内地之元气可复，额外之财赋日增”。
孙蕙的这一建言得到清朝廷的批准，康熙皇帝下旨称：“海洋贸易，实有益于生民，但创收税课，若不定例，恐为商贾累。当照关差例，差部院贤能司官前往，酌定则例。”随后，他进一步重申，“向令开海贸易，谓于闽粤边海民生有益，若此二省民用充阜、财货流通，各省俱有裨益。且出海贸易，非贫民所能，富商大贾，懋迁有无，薄征其税，不致累民；可充闽粤兵饷，以免腹里省分转输协济之劳。腹里省分钱粮有余，小民又获安养。故令开海贸易”。开海—贸易—设关征税成为清朝的通盘考虑。
在地点选择上，可以看出，清朝倾向于先前海禁严厉推行各省开海设关，一方面有利于缓解之前海禁对各省社会经济造成的冲击；另一方面，明代中期之后江南、浙江、福建、广东等沿海省份商品经济发达、贸易兴盛也是清代设关的重要背景。
清代东南四省海关的设立并非同步实现。最先设立的是闽、粤两省海关。时人记载，康熙二十三年十月，福建已“设闽海钞关，许百姓造船浮海而贸易焉”。地方志的记载也佐证了这一日期，（乾隆）《福建通志》、（乾隆）《福州府志》、（道光）《厦门志》均对这“康熙二十三年”作了记载。粤海关则于次年正式设立运行，“自康熙二十四年起，商人俱赴监督纳税”。江南、浙江二省海关被议准和实际设置时间比闽粤为迟。江海关，“海关在上海县，康熙二十四年设立”，同治《上海县志》也称“康熙二十四年设海关于上海，以内务府司员监收，笔帖式副之”。浙海关于康熙二十五年设立，光绪《镇海县志》称“（康熙）二十五年特设监督浙海钞关一员，统辖诸口址”。
东南四省海关的具体设置地点上，闽海关由于“初用满汉二员，分驻南、厦二口”，再加上要管理厦台之间的贸易，故于福州南台和厦门两地均设有海关衙署。其中福州的衙署位于“府城外南台中洲”，厦门的衙署在“塔仔街张厝保，即前监督所居也，房屋三十余间。自归将军管理，委员一人，住正口总办”，“厦门正口，在岛美路头，称大馆，面临海，南通大担，西达漳州，北至同安，房屋十余间，离衙署六里”。粤海关监督衙署位于“省城五仙门内，康熙二十四年以盐院旧署改建，监督至则居此，银库吏舍并在焉。别有监督行署在广东府香山县澳门”，“监督时出稽查则居之”。浙海关于“康熙二十四年建”，“海关行署在府治南旧理刑厅馆地，雍正五年宁波知府江承玠护理关事，增葺。又榷关公署在定海县城东，康熙三十七年海关监督张圣诏建”。因此，浙海关也有两处衙署，一处位于宁波府城，一处位于定海县城。浙、闽、粤三省海关在设立的同时，也分别于该省其他重要海口如浙江定海、福建厦门、广东澳门先后设置另一海关衙署，上述地点均为传统贸易繁盛之地，这说明海关机构设置的一项重要依据即为重要贸易口岸。江海关于康熙二十四年设于上海，“关使署初在华亭漴阙，后移上海宝带门内，即旧巡按行署，于康熙二十六年前监督舒详请改设，四十年监督三保重修（有碑记），今改为公所（巡道盛保有记）。分巡兵备道兼管海关署在上海县署东南。雍正九年以入官房屋兼买民地改建（巡道王澄慧有碑记），大关在上海县小东门外，统辖海口二十四所”。
（三）海关对海外贸易的管理
康熙开海设关之后，对沿海民众参与海外贸易，以及外国来华贸易进行了规范的管理，一方面有效地促进了有清一代海外贸易的发展，另一方面，也以各种制度约束，有效地巩固了清代的海疆主权。
首先是对国内民众参与海外贸易的管理。同国内沿海贸易的管理一样，清代对海外贸易的管理也是从船只、船员、货物、进出海口流程等方面展开的。关于船只，在规格上，规定华商只许用500石以下船只出海贸易，商船禁用双桅，后发展到许用双桅，但严格限定商船尺寸和乘员的人数，再发展到出海船只从建造开始都须向管理当局进行备案注册，建造完成之后与原来登记注册信息一一核对，无误后方可给照下水。关于船员，出海民众均须向地方官登记姓名，取具保结，由管理机构查验无误后方可进出海口，如出海“商、渔各船户、舵工、水手、客商人等，各给腰牌，刻明姓名、年貌、籍贯，庶巡哨官兵易于稽查”。同时禁止商民出洋长期谋生或久居外国，曾规定以三年为期，期满不归或逾期归国均被视为违禁。关于货物，与国内沿海贸易一样，开明禁运物资，如粮食、铁器、军器等，明令禁运。关于进出海口流程，与国内沿海贸易管理大体一致，由出海商民领取贸易许可执照，在进出海口由管理机构核验无误后，方可进行正常贸易活动。具体到征税环节，清朝实行“按则例征税”，要求各地海关机构“恪遵定例，从公征收，无滥无苛”。在征税流程上设置了较多的环节，《晋江县志》载：“各处货船到关，即令该商将货物舱口据实开单，投管关衙门，过珠立即查验，算明税课。令商亲填单簿，将红单给商，每日两次放关，随放随即验单截角，再于单尾用戳记将到关放关日期填明，以便稽查，其有任胥吏勒索阻滞者，查出治罪。”
其次是对来华外国贸易商人及行为的管理。康熙开海设关后，外国商船纷纷来华交易，从事各项贸易活动，清代海关也逐渐形成了一整套完善的管理规则。以粤海关为例，外国商船到港后，须先在澳门下碇，由中国引人报告澳门同知，得到官方批准后，由引水将外国商船带到虎门，接受船只大小丈量并缴交船钞等费用，在得到海关监督的许可后，商船进一步被引水带到黄埔，将船上火炮等武器起缴，交易结束后再返还。商船在黄埔的停泊期一般为三个月左右，在此期间，商船负责人得以拜见粤海关监督，得到其批准后，方可与广州十三行行商商议货物买卖价格，由行商包承进出口货税，向海关监督衙门缴纳。
在整个华洋贸易期间，海关通过行商或类似机构执行相关管理措施，如禁止外国人进入内地，在华停留期间只能在澳门的商馆等，除此之外，清朝也出台了许多防范和限制措施，以维护清代的海疆主权。其一，禁止外国护货兵船驶入内河。如粤海关规定，外国商船来华贸易，凡所带护货兵船，不许擅入十字门及虎门各海口，“如敢擅进，守口员弁报明驱逐，停止贸易”。嘉庆时期，时任两广总督百龄上奏称应严申例禁，“嗣后各国护货兵船，无论所带护兵船大小，概不许擅入十字门及虎门各海口，如敢违例擅进，经守口员弁报明，即行驱逐，一面停止贸易”。其二，禁止外商私雇引人。港道引水是一国主权所在，清代海关在对外贸易中加强对引水的规范和管理。乾隆九年，清朝要求各地方官将能充任引水者，取具保结，由官方发给腰牌、执照，注册在案，并规定“其有私出接引者，照私渡关津律从重治罪”。道光十五年，广东当局重申：“嗣后澳门同知设立引水，查明年貌籍贯，发给编号印花腰牌，造册报明总督衙门与粤海关存案，遇引带夷船，给与印照，注明引水船户姓名，关汛验照放行；其无印花腰牌之人，夷船不得雇用”，“如夷船违例进出，或夷人私驾小艇在沿海村庄游行，将引水严行究处”。
值得一提的是对外国人在中国触犯法律的处罚。马士曾称：“在澳门，中国人很早就采取各种步骤把刑事法权保留在自己手里；至少在最初的一两世纪中，他们甚至对于一个欧洲人杀死另外一个欧洲人的案件，都没有容许葡萄牙人行使法权。”《中华帝国对外关系史》中记载了一系列类似的案件及其审理：1754年，英、法两国的海员在黄埔发生争执，一名法国人杀死了一名英国人，清朝当局审讯了这起案件，并根据英国人的申诉，责令法方交出杀人罪犯。1773年，澳门的一个中国人丧命，杀人嫌犯被指为一名叫作斯高特(Francis Scott)的英国人，他原被葡萄牙法庭判为无罪，但清朝地方当局仍然要求将他移交审判，并最终判为死刑并予以执行。1780年，清朝广东当局对一名在英国商船上工作的法籍海员实施绞刑，起因是该海员杀死了一名葡萄牙籍水手，这事实上被称为“一个欧洲人在中国杀死另外一个欧洲人而被处死刑的第一个事例”。
总体而言，清代海关针对海外贸易各项管理制度的出台及执行，一方面有效约束涉洋人群，进一步规范了海外贸易秩序，另一方面，由于管理制度的“管制性”，本身带有较强的对内防范意识，遂使清代民众参与海外贸易的活跃度受到限制。
四 沿海社会治理
清代对沿海社会的治理，以政治管理、军事防御为基本考虑，同时也基于社会教化和社会控制的需要，“因俗而治”以敕封沿海地区供奉神灵的方式，将地方社会纳入王朝国家的秩序之内。
（一）新设州县与沿海社会治理
传统社会的中国行政区划尤其是基层州县的增设受到政治、军事及经济多重因素的影响，经济因素随着历史的发展有着越来越明显的影响。由于清代仍承袭明代海洋收缩的政策，沿海地区尤其是长江以南的州县厅的直隶、新设更多是基于政治管理、军事防御因素的考虑。以收复台湾、鸦片战争为节点，清代沿海疆域的政区调整可分为三个时期。
第一次州县调整集中在康熙年间，主要为收复台湾、推行迁界所引发政区变动，地域上堪至长江。如广东省新安、澄海二县五年（1666年）裁后（八年）又重设，江苏省（十一年）裁海门县入通州等。台湾收复后，清廷在台湾、厦门、舟山等处设治驻防加强海防。康熙二十三年（1684年）四月，福建地方要员姚启圣、施琅等人上奏“台湾地方千余里，应设一府三县”，得到批准，即台湾府，辖台湾县（台湾建省后改名安平县）、凤山县、诸罗县（乾隆年间改为嘉义县），隶福建省。同年在厦门设台厦兵备道，道尹驻台湾府治，二十五年（1686年）以泉州府同知分防设厅。二十六年（1687年）五月，康熙以浙江“舟山孤悬海中，为海疆门户，展复招徕，特命建立县治，增置重兵镇守弹压”，设定海县（原定海县改为镇海县），属宁波府。
需要说明的是，康熙二十四年四月，从户科给事中王又旦之请，析南海、番禺两县部分区域而置的花县（今广州花都区）虽与海防并无直接关联，但其境内主要河流汇入珠江，连通大海，仍可视为沿海州县升格。
第二次调整集中在雍正乾隆两朝。两朝皇帝政治上态度积极，东南沿海社会经济平稳发展几十年后，海防上有所松懈，清廷采取派兵增驻、修浚城池、添设炮位墩台的措施，并举增置、提升地方行政机构，以达文武兼治，故政区调整较为频繁。以时间为序，地域上从南向北濒海省份的州县升设做梳理如下。
广东省。雍正九年（1731年）四月，广东总督郝玉麟上奏，请“裁海丰县之甲子、捷胜二所，改置一县于东海滘地方，建立县治”，新设县名陆丰。次年五月，析饶平县属隆、深二澳与福建省属漳州府属诏安县属云、青二澳地设南澳直隶厅，添南澳海防军民同知一员。
福建省。雍正元年（1723年）八月，巡视台湾御史吴达礼奏请由诸罗县再分县治理，得到批准。“诸罗县北，半线地方，民番杂处，请分设知县一员、典史一员。其淡水系海岸要口，形势辽阔，并请增设捕盗同知一员，均应如所请。从之。”诸罗分设县曰彰化，淡水厅得置。五年二月，从福建总督高其倬请，添设台湾府通判一员，驻澎湖，裁澎湖巡检一员，澎湖厅得置。十二年五月，福建总督郝玉麟疏奏：“酌核海疆情形，增改府州县治事宜。福宁地当冲要、崇山峻岭，向设直隶州，不足以资弹压，请改为福宁府。……泉州漳州二府，俗悍民刁，地方太广，请各设直隶州分理。泉属之永春县，改为直隶永春州，隶以德化、大田二县。漳属之龙岩县、改为直隶龙岩州，隶以漳平、宁洋二县。……定福宁府新设附郭县曰霞浦。古田分设县曰屏南。”乾隆三年（1738年）十一月，闽浙总督郝玉麟等疏言闽省霞浦县属之桐山地方，襟海环山，离县实远，控制难周，请建立县治，命县名曰福鼎。乾隆五十一年（1786年）正月，置鹿港厅。嘉庆十六年（1811年）十月，台湾置噶玛兰厅。
浙江省。雍正六年（1728年）三月，浙江总督李卫奏请经理玉环山事宜，他认为“玉环山地方周围七百余里，田地十万余亩，山岙平衍，土性肥饶，界在温台之间，实为海疆要地，应设温台玉环清军饷捕同知一员”。玉环（散）厅析出，隶温州府。乾隆三十八年（1773年）八月，浙江巡抚三宝奏称，杭州府属海宁县系海疆要地，赋重差繁，兼有塘工修筑，应升为州。得到批准。
江苏省。江苏省绵长的海岸线以长江为界，南北发展迥异。长江以南地区以入海口上海为中心，沿江各主要口岸为节点，江海联动，形成了繁荣的长江流域市场网络。黄河夺淮北归之前，作为黄淮合流入海的所在，长江以北两淮盐场受到黄河挟带而来的泥沙影响巨大，境内盐场因海势东迁而不断向东移亭就卤，陆地面积不断扩大，原有盐场在卤气消退后转变为农田，在民人开发后升科起赋，新的州县得以出现。
雍正二年（1724年）九月四日，两江总督查弼为解决苏州、松江、常州三府“额征赋税、款项繁多；狱讼刑名、案牍纷积”等问题，上奏朝廷分出了元和、震泽、昭文、新阳、宝山、镇洋、奉贤、金山、福泉、南汇、阳湖、金匮、荆溪等县。三府仅保留通判、同知一员“以捕盗者兼司防海”。半个月后，雍正皇帝再次同意查弼所请，将苏州府太仓州、淮安府海州、扬州府通州俱升为直隶州，赣榆和沭阳隶海州、镇洋嘉定宝山崇明四县隶太仓、如皋泰兴二县隶通州。明嘉靖倭乱之际成为江北倭寇最后据点的盐场庙湾在天启年间已是“海舟鳞集，商货阜通，海寇觇望之所”，以镇建城，在清初因黄河入海口五条沙的形成，“淮海州郡得稍宽海防”。雍正九年（1732年）八月，析山阳盐城二县合海滩淤涨之地置新县阜宁，治所庙湾，归淮安府管辖。同日，“如皋县东沿海一带，港口繁多，恐有私米出海，民灶杂处，县令鞭长不及，请添设主簿一员，驻扎掘港场”，掘港虽未能得以析县，但近乎同县。乾隆三十二年（1768年）十一月，地属海疆、民灶杂处、易于藏奸的盐场东台升格为县，是为了解决泰州“地广难治、诉讼繁多”的管理问题。次年四月，江苏巡抚明德等奏称“海门一县，明季裁归通州管辖。现因屡涨沙洲，其东南与崇明接壤，两处居民，争抢沙地，通州、崇明均碍难断理，应如所奏，将苏州海防同知，裁改海门同知，移设沙洲适中之地。凡通州、崇明新涨各沙，归并海门同知管理”。海门升格直隶厅。
相较于长江以南濒海省份政区规划的频繁调整，由于邻近统治中心，山东、直隶的濒海地区治理相对稳定，州县升设的情况较少。雍正三年（1725年）九月，皇帝批准升长芦盐政御史莽鹄立之请，将直隶河间府所属天津州升为直隶州，管辖武清、青县、静海三县。九年二月，署直隶总督唐执玉上奏称“天津直隶州系水陆通衢，五方杂处，事务繁多，办理不易，请升州为府。……同该州原辖之青县、静海及沧州、南皮、盐山、庆云、一州三县，统归新升之府管辖”。雍正十一年七月，奉天府府尹杨超曾条奏设官分理事宜，要求将金州改为县，新改县名为宁海。十二年十一月，河东总督王士俊疏奏山东省裁卫设县：大嵩、成山二卫请改为二县，得到同意。大嵩改设县曰海阳，成山改设县曰荣成。
须以说明的是，雍正七年（1729年）十二月，从山东青州府升格的莒州直隶州辖下日照县虽沿海，但该县本身并未发生政区调整，故不予以纳入。
沿海地区州县第三次调整是在鸦片战争之后，中国大门被迫向从海上而来的西方列强打开。经过一系列地方动乱后，同治朝时期国内趋于稳定，而列强继续环伺，清廷君臣改革图强，相应政区调整更多是为了巩固海防，打退列强对口岸及内地市场，尤其是日本对台湾的觊觎。
道光二十二年（1842年）四月，在被英军攻陷后，清廷升定海县为直隶厅以加强海防，因准备不足，八月再次为英军攻破城池。二十三年（1843年），升宁海县为金州直隶厅，设海防同知衙门，驻金州城西街，隶奉天府。光绪三十年（1904年）山东巡抚周馥上奏：“胶州为沿海要缺。冲繁倍于往昔，请改为直隶州以资治理”，胶州由散州升为直隶州，辖高密、即墨两县。三十一年（1905年）四月，署两广总督岑春煊奏请，“以琼州府属崖州升为直隶州，改为冲难烟瘴要缺。以附近该州之感恩、昌化、陵水、万州归其管辖，并将万州改为万县，以符体制”。
不难看出，清代对沿海地区厅州县的析置首先考虑的是军事因素，但军事要地往往亦是经济中心所在，一旦海禁解除，水域的连通性使得海洋经济通过内水与腹地区域共生共长。受海势东迁影响较小的海州赣榆县青口镇，在乾隆五年（1740年）实现与太仓刘河进行豆类对渡后，青口及其周边迅速成为南北货物贸易运转中心之一，“每岁春月，鱼虾蜃大上，北贩沂兖，西走豫晋，南通江浙，舟车骆驿相属，号为繁区”。康雍乾时代频繁的政区调整正是这一互动往来的直接体现。
（二）海神信仰及其敕封
海神信仰是指人类在向海洋发展以及开拓的过程中对异己力量的崇拜，即对超自然与超社会力量的崇拜。所谓海神信仰，从根本上说就是海洋性信仰。中国沿海各地与各海岛民众都有相应的海神信仰及神灵祭祀活动，成为各个海洋性地方社会增加内部认同和凝聚力、强化海上活动群体精神的主要因素之一。
清朝的沿海社会治理和海疆经略中，归根到底，一方面，运用各式制度设计和具体管理手段，对海疆实施强有力的政治管理，另一方面，也迫切需要运用国家的力量来淳风移俗，引导民心，以安定社会秩序。以国家治理而言，后者属于非正式的制度安排，“因俗而治”以文化建设和民间宗教信仰引导为重要呈现形式，海神信仰遂成为清朝用以重整沿海地区、涉海人群的重要媒介。
以海神信仰中的妈祖信仰为例。妈祖宋元以来就已成为我国古代海上的保护神，更是涉海人群的精神支柱。随着中国古代航海活动的不断发展，妈祖信仰跟随航海者的足迹，南至广东，北至山东半岛，奉祀庙宇不断出现。迨至明清，随着郑和下西洋的影响，妈祖信仰更是被广泛传播于海内外。有清一代，妈祖更是随着闽粤移民的流动广泛传播，如台湾各地在清代有妈祖庙宇已多达二百二十座，妈祖信仰更是深入中国沿海各地。其中，清代官方对妈祖的敕封和妈祖信仰的正面推广起到了重要作用。
清代对妈祖的敕封。一般认为，清代对妈祖的敕封始于康熙十九年（1680年），据《清实录》记载，是年五月壬戌“遣官赍敕往福建，封天妃为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃”，但清初的许多文献多对此言语不详，多以明永乐时期的敕封为记述要点，康熙时期则以“天后”替代“天妃”。如康熙《诸罗县志》称“明永乐封为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，国朝改封天后，沿海港口俱建宫庙以祀”。康熙《平和县志》也称“明永乐间封为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，国朝改封天后”，康熙《漳州府志》：“永乐间封为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，国朝改封为天后。”雍正时期的地方志则清晰地把康熙十九年的敕封记录在册，如雍正《浙江通志》记载“国朝康熙十九年封天妃为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，遣礼部司官致祭”，雍正《山东通志》记载“崇宁间赐额灵祥，元天历中改额灵应加封辅国护圣庇民广济福惠明著天妃，皇清康熙十九年，淮江浙闽广各府镇奏请诏封为护国庇民妙灵昭应宏仁普济天妃”。
乾隆时期，各志书的记载又有变化。乾隆《晋江县志》称，“神为莆田林氏女，宋宣和间赐额顺济，自宋迄明累加封号曰圣妃、曰天妃。国朝康熙十九年平定台湾，神涌潮济师，敕封护国庇民妙灵昭应宏仁普济天妃。二十三年封天后”。可以看出，这一记载把明永乐时期的敕封一笔带过，着重以康熙十九年的敕封为主，强调“护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃”这一封号来自清朝。乾隆《莆田县志》则将明朝永乐时期的敕封记为“弘仁普济护国庇民明著天妃”，而康熙十九年的诏封则为“护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃”，将两次敕封明显区别开来。
相比较而言，乾隆《重修台湾县志》则把明永乐时期与康熙十九年的敕封详细记录，并将敕封理由一并阐明。
天后林姓，世居莆田之湄洲。……明永乐时内官甘泉郑和有暹罗西洋之役，各上灵迹，七年封为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，立庙南京，以正月十五日、二月二十三日举祭，或遣使外国必祭告。嘉靖间，给事中陈侃使琉球还，奏请福州神祠春秋祀典。国朝康熙十九年，总督姚启圣、巡抚吴兴祚因荡平海岛，神灵显应，奏准敕封。制曰：国家怀柔，百神式隆，祀典海岳之祭，罔有弗虔若乃明祗效灵示，天心之助顺沧波，协应表地，纪之安流，聿弘震叠之威，克赞声灵之濯，岂繄人力，实藉神庥，不有褒称，曷称伟伐。惟神钟奇海徼，绥奠闽邦，有宋以来，聿昭灵异顷者。岛氛不靖，天讨用张，粤自祃牙，逮乎奏凯，历波涛之重险如枕席以过，师潮沁无虞，烝徒竞奋，风飙忽转，士气倍增，歼鲸霓于崇朝，成貅之三捷，神威有赫，显号宜加，特封为护国庇民妙灵昭应弘仁普济天妃，载诸祀典。呜呼！坎德合符，永著安澜之绩，离方作镇，益彰重润之休，特遣礼官往修祀事，惟神鉴之。
由以上引文可知，康熙年间的敕封，妈祖的封号虽然与明永乐年间的封号完全一致，但清代即通过新的敕封重新定义了新的王朝国家在妈祖信仰上的主导权。而妈祖之所以被重新敕封，在于其在清代海疆统一的过程中“彰显神力”，助推进程。清代通过对“神迹”的认可，进一步强调了清朝的“天命所归”。
这一逻辑此后被进一步强调。“（康熙）二十二年我师征澎湖，恍有神兵导引，及屯兵妈宫澳，靖海将军侯施琅谒庙，见神衣袍半湿，脸汗未干，始悟实邀神助；又澳中有井泉，止可供数百口，是日驻师万数，忽涌甘泉，汲之不渴。及克塽归降，琅率舟师抵鹿耳门，复见神兵导引，海潮骤涨，表上其异，特遣礼部致祭，并敕建神祠，于其原籍，勒文纪功，随又加封天后。”“（康熙）五十九年翰林海宝册封琉球，还奏言默佑封舟，奉旨春秋致祭，编入祀典。六十年，台匪窃发，天后显灵，鹿耳门水骤涨数尺，舟师扬航并进，七日克复全台”。
康熙之后清代对妈祖的历次敕封，多与政府及民众在海疆各种活动的顺利开展息息相关。如奉旨出使，旅途平安；奏报航海途中，有赖神力方得化险为夷，顺利完成各项使命；海上各项军事行动中，得到天后神力相助，妈祖甚至成为清代水师所信奉的神灵；海运糟粮的顺利交兑；商民贸易受妈祖保佑，航途顺利。如乾隆五十三年（1788年）：
丙午。谕：据李奉翰奏，清口惠济祠天后神庙，岁时报祭，未着祀典，请一体颁发祭文，于春秋二季致祭等语。前因派往台湾官兵，渡洋稳顺，仰庇神庥，特于天后封号上加显神赞顺四字，并令在湄州本籍祠宇春秋致祭，以彰灵感。今清口惠济祠供奉天后神像，屡着显应，本年河流顺轨，运道深通，自应一体特著明礼，以光祀典。著交翰林院撰拟祭文发往，于春秋二季，令地方官虔诚致祭，并著李奉翰将新加封号四字，敬谨增入神牌，俾河工永庆安澜，益昭灵贶。
康熙二十二年（1683年）后，妈祖祭祀被编入祀典，成为受到国家祭祀的正神，嘉庆时期更是进入皇家祭祀的行列。
谕军机大臣等：朕敬礼神祇，为民祈福，大内及御园多有供奉诸神祠宇，每遇祈报，就近瞻礼，以申诚敬。惟水府诸神，如天后、河神，向无祠位，凡遇发香申敬之时，皆系望空瞻礼，遥纾虔悃。今拟于御园内添建祠宇，著百龄亲赴清江浦于崇祀各神，如天后、惠济龙神，素昭灵应载在祀典者，将神牌封号字样详缮陈奏，俟庙宇落成，照式虔造供奉，以迓神庥，将此谕令知之。
综而言之，通过对中国沿海地区代表性海神妈祖的敕封和祭祀，清朝将妈祖海神信仰纳入国家正统崇拜和祭祀的范畴，从而也为清代国家在沿海地区的社会教化和秩序稳定提供了可靠的文化资源，有利于有清一代对沿海地区的社会治理和海疆巩固。
五 海洋藩属国及其管理
清代的藩属国及其管理，不仅是一种处理与周边国家关系的政治方式，同时也是一种泛化的疆域观念，因此清朝对藩属国的管理也可归为边疆管理。海疆方面也大体如此。清代对包括朝鲜、琉球（今冲绳，属日本）、安南（越南）、暹罗（泰国）、苏禄（今属菲律宾）、南掌（老挝）、缅甸在内的藩属国实行朝贡管理制度。一般而言，朝贡制度是藩属关系的基础，是其制度化表征，藩属关系则是朝贡关系的实质性所在，二者互相依存。通过海洋朝贡管理制度，清代有效地巩固自己的海疆。
（一）清代的海洋朝贡
《钦定大清会典》中对朝贡是这样规定的：
凡四夷朝贡之国，东曰朝鲜，东南曰琉球、苏禄，南曰安南、暹罗，西南曰西洋、缅甸、南掌，皆遣陪臣为使，奉表纳臣来朝。凡敕封国王朝贡诸国，遇有嗣位者，选遣使请命于朝廷，朝鲜、安南、琉球，钦命正副使奉敕往封，其他诸国以敕授来使赍回，迺遣使纳贡谢恩。
各国赴清朝贡的贡道，《钦定大清会典》也有详细规定：
朝鲜贡使渡鸭绿江入境，由凤凰城陆路至盛京，入山海关赴京师；琉球由福建闽安镇，苏禄由厦门，西洋由广东澳门，暹罗由虎门，皆浮舟于海，经涉重洋入境；安南由广西太平府，缅甸由云南永昌府，南掌由普洱府，皆陆行款关入境。
上述各国，除西洋外，皆为与清朝有确切藩属关系的朝贡国。其中，尤以朝鲜、琉球、安南形成长期、固定的朝贡关系。虽然清代对各国入贡的路线有明确规定，区分为“涉洋”和“陆行”，但以事实而言，上述各国也均是清朝的海洋邻国，它们与清朝的朝贡关系似也可以“海洋朝贡”予以涵盖。
所谓海洋朝贡关系，概指清代中国与周边海洋邻国的关系，具体而言，指清代中国运用朝贡原则，与周边海洋邻国确立起的藩属关系，在这一关系指导下，清代中国与周边海洋邻国一方面形成了清晰的疆界和管理范围的区分，同时也将各邻国宽泛地纳入“版籍”，无形中放大了中国的“疆域”，也为晚清时期的“以藩卫疆”策略奠定了历史和法理基础。
学者论及清代的朝贡体制时，将有清一代的朝贡关系分为三种类型：其一是典型的朝贡关系。主要表现形式是朝贡国国王向清帝称臣，奉正朔，按清朝规定的贡期、贡道遣使入贡，清朝则对朝贡国国王进行册封、赏赐，同时对其使臣在清朝的朝贡贸易予以免税待遇。这类朝贡关系尤为清朝所看重。属于这类朝贡关系的国家有朝鲜、琉球、安南，三国国王皆以清朝藩臣自居。其二是一般性的朝贡关系。表现为其国王虽受清朝册封、赏赐，也有固定贡期、贡使来朝，但贡期一般较长，与清朝关系较为松散。南掌、暹罗、苏禄、缅甸等国属于此类。其三是名义上的朝贡关系。此类朝贡仅具象征意义，徒有其表。故清代的朝贡体制仅涵盖上述第一和第二两种朝贡关系。
值得注意的是第一种和第二种朝贡关系间的共通点。一般而言，清朝视纳贡为藩属国应尽之义务，更将纳贡视为藩属关系建立的象征，一个国家，如遣使称臣纳贡，其国便视同“皆我版籍”，否则甚至不能通商贸易。乾隆三十四年（1769年），针对征缅战事不顺，缅方又提议罢兵求和的态势，乾隆皇帝曾有一道清晰的上谕：
据傅恒等奏称：懵驳遣人呈书，并诺尔塔叩见哈国兴，吁请彻兵解围等语。前因缅地水土毒恶，官兵不耐瘴气，曾经降旨撤兵，今懵驳又遣使乞降，自应照所请办理，但此后须定规模，不可令缅酋骄纵，即如书内恳求通商一事，尚应斟酌。懵驳如愿为臣仆，纳贡输诚，则缅地皆我版籍，贸易无妨相通；倘止求撤兵，未请纳贡，通商断不可行。著传谕傅恒等，即将此旨明切晓谕，再严禁内地商贩，不得出关交易。
可以看出，乾隆皇帝将“纳贡输诚”视为臣服的表现，并指出，一旦确立朝贡关系，缅地甚至“皆我版籍”，虽然这种列入版籍并非绝对意义上的划入疆界，但仍不失为一种宽泛的疆域观念，即藩属国本身也构成广义中国的一个构成部分。
前溯至雍正三年（1725年），原任云贵总督高其倬奉令清查中国与安南疆界，高督认为安南境内有一百二十里应归中国所有，故请奏设碑立界，后因安南国王奏请，雍正皇帝又命新任云贵总督鄂尔泰复查后，后退八十里立界，安南国王再次“激切陈诉”，使得皇帝大为不快，于雍正五年五月下旨申斥安南国王“以执迷之心，蓄无厌之望，忘先世恭顺之悃忱，负朕怀柔之渥泽也”，并认为“朕统御寰宇，凡兹臣服之邦，莫非吾土，何必较论此区区四十里之地”。《清实录》记载安南国王于该年十二月“接谕陈奏”，一改先前力争态度，表现甚为恭顺，雍正皇帝高兴之下，“将云南督臣等查出之地四十里，赏赐该国王”，并称“此四十里之地在云南为朕之内地，在安南仍为朕之外藩，一毫无所分别，著将此地仍赏赐该国王世守之”。
可以看出，清代以朝贡来定义海洋藩属国，同时又以藩属国为广义上的王土，一方面承认“分疆定界，政所当先”，如中国与琉球间的界线为“黑水洋”，中国与安南的界线也有清晰的界桩石碑，但在藩属体系下，这种界线也可外化为“以藩为疆”。清代对海洋属国的管理事实上也成为海疆治理的一个构成部分。
（二）东北亚属国及其管理
清朝对朝贡体制下各海洋藩属国实施了有差别的管理，下文试以对朝鲜的朝贡管理加以说明。
清崇德二年（1637年）正月，朝鲜正式与清朝建立了藩属关系。经过皇太极、顺治、康熙、雍正四朝的发展，至乾隆时期，朝鲜已然成为恭顺藩属国的代名词。雍正皇帝称“朝鲜国王，世笃恭顺，虔修职贡”，乾隆皇帝称其“每岁使臣来京者，络绎不绝，竟与世臣无异”。作为回应，清朝也在多方面给朝鲜以特别照顾，如蠲减岁贡；减除别贡，发展“特赐”和“赏收”；减少遣使颁敕次数，减轻朝鲜方面各式礼仪上的负担；将朝鲜贡使列为外藩之首，使团人员游览、交易几乎不受限制；从宽处理各式违例或违禁行为等。清、朝之间的各式关系也均体现出朝贡体制下清朝对藩属国的管理特征。
在政治上，清朝皇帝与朝鲜国王是君臣关系，朝鲜历法须奉中国正朔，其君主不能称帝，只能称国王。朝鲜国王致清朝皇帝的各式表文，也均须遵照清朝礼部颁定的格式来书写。二者之间的这种藩属关系是通过册封和朝贡来确立的，如朝鲜国王定立，必须在清朝施行册封仪式后方能最终确立；朝鲜的岁贡在清朝初年为每年四次，后减为每年一次，同时以进贺、陈慰、谢恩、进香、奏请、告讣、问安等名义的来使也络绎不绝，同时清朝不定期派出使臣赴朝鲜册封、吊祭、颁诏，双方关系得到不断的巩固和强化。
在经济上，朝鲜通过封贡贸易和边境贸易，获得了巨大的经济利益，同时也强化了其对清朝的联系和依赖。与此同时，清朝也还通过灾荒救助、税收减免等手段，保持对朝鲜的经济影响。乾隆时期规定，“凡市易各国贡使入境，其舟车附载货物，许与内地商民交易，或就边省售于商行，或携至京师，市于馆舍，所过关津皆免其征。若夷商自以货物来内地交易者。朝鲜于盛京边界中江，每岁春秋两市，会宁岁一市，庆源间岁一市，以礼部通官二人，宁古塔笔帖式、骁骑校各一人监视之，限二十日毕市”。据统计，自顺治二年至光绪六年的235年间，朝鲜各类贡贺兼贸易使团来华共达611次，平均每年2.6次，清朝遣使共有151次，平均每年0.6次。由此可以推测中朝之间朝贡贸易的规模之大、持续时间之长。
在军事及外交上，清朝有保护藩属国朝鲜的义务，对内平定叛乱，对外抵御侵略。朝鲜的外交活动，既受制于清朝，又保持了相当范围的自主性。就宗主—藩属义务来看，以外交礼仪上的臣服态度为根本，如使用中国皇帝年号，奉中国正朔，使用中国颁发的印信等。
（三）东亚及东南亚属国及其管理
清代的东亚藩属国即为琉球。顺治四年（1647年），顺治皇帝谕示琉球、安南、吕宋三国，称三国原为明朝朝贡国，三国贡使在福建被清军执送入京，并称“朕抚定中原，视天下为一家，念尔琉球自古以来，世世臣事中国，遣使朝贡，业有往例。今故遣人敕谕尔国。若能顺天循理。可将故明所给封诰印敕，遣使赍送来京，朕亦照旧封赐”。顺治十年，琉球国中山王世子尚质派遣使臣到京，同时上缴明代所赐敕印，呈请清朝颁发新的敕印。次年，清朝以“蟒缎、彩缎、闪缎、织锦、纱罗等物”赏赐尚质及其妃，以缎疋、银两等物赏赐来使马宗毅、蔡祚隆等人。七月，清朝正式遣使册封尚质为琉球国王，诏曰：
帝王祗德底治，协于上下，灵承于天，时则薄海通道，罔不率俾，为藩屏臣。朕懋缵鸿绪，奄有中夏，声教所绥，无间遐迩，虽炎方荒畧，亦不忍遗，故遣使招徕，欲俾仁风暨于海澨。尔琉球国越在南徼，世子尚质达时识势，祗奉明纶，即令王舅马宗毅等献方物，禀正朔，抒诚进表，缴上旧诏敕印，朕甚嘉之。故特遣正使兵科副理事官张学礼、副使行人司行人王垓，赍捧诏印往封尔为琉球国中山王，仍锡以文币等物。尔国官僚及尔氓庶尚其辅乃王，饬乃侯度协，摅乃荩守，乃忠诚慎乂厥职，以凝休祉，绵于奕世，故兹诏示咸使闻知。赐尚质蟒色缎十五，片金二，绸纱、罗十二；妃妆闪色缎十，片金二，纱罗八。
但由于当时福建仍处于军事斗争的前沿，赴琉球的册封使没能按计划成行，但清朝与琉球的藩属关系就此正式确立。康熙三年（1664年），琉球国王为顺治十一年的敕封遣使谢恩，“附贡方物，赏赉如例”。
琉球的朝贡按规定是每两年一次，称为“间贡”，此为例贡。除此之外，每逢庆贺、谢恩等事，也会单独朝贡。
例贡与单独朝贡有时并进，有时分进，并无定例。琉球的贡道为福州闽安镇，贡使人员按清朝规定，“贡舟无过三，每舟人无过百，赴京无过二十”，“其不赴京者留于边境，边吏廪饩之，俟使回至边，率之归国”。
至于具体朝贡的流程，早在顺治年间，清朝就有清楚规定：“凡外国朝贡，以表文方物为凭，该督抚查照的实，方准具题入贡”，康熙八年又进一步规定来京流程，“凡外国进贡正副使及定额从人来京，沿途口粮，驿递夫马舟车，该督抚照例给发，差官伴送及兵丁护送到京。其贡使回国，沿途口粮驿递夫船，兵部给与勘合，其留边人役，该地方官照例给与食物，严加防守，候贡使回国时，同送出境”。
清朝的东南亚藩属国以安南为代表。康熙《大清会典》称：“安南，古交趾地，顺治十八年请贡，康熙二年进贡，贡期初定三年一次，后改六年两贡，贡道由广西凭祥州。”乾嘉时期，改为两年一贡，四年来朝一次。贡使抵达中国后，“由广西、湖广、江西、山东等处水路进京。回日，兵部照原勘合换给，由水路归国”。康熙五年，清朝铸造安南国王镀金银印，康熙二十二年（1683年）遣使敕封安南国王，并赐国王御书“忠教守邦”。针对安南贡使进京路途中的日常供应，雍正皇帝曾谕令“从前安南国遣使来京，朕曾降旨，令经过地方，于一切供给日用之物，酌量增加，令其充足”。关于朝贡使团的人数限制，也以三船为限，每船不过百人，赴京不超过二十人。
值得注意的是清朝各海洋属国之间的关系。以漂风事件为例，各海洋属国间凡因朝贡时期遭遇风浪，被风漂至他国，也往往因朝贡缘故，由所在国搭救，并继续前行至中国朝贡。康熙四十七年（1708年），暹罗国朝贡船队中的副贡船遭遇漂风，被风吹至安南地面，即由安南“续到粤省，仍差官伴送至京”。同样地，清朝所属各类船只，若因风漂至各海洋属国洋面汛口，也往往会被搭救送回，此类行为也会受到清朝廷的褒奖。故藉着与清朝之间的朝贡关系，清朝的各亚洲海洋属国也形成了一个协作体系，这在很大程度上维系了中国海疆乃至亚洲海洋的基本秩序。
六 陆基海防体制与水师巡洋会哨制度
海防建设是巩固海疆统一的重要内容。清代的海防着重围绕陆基海防体制建设及水师巡洋会哨制度展开，充分反映了清代对海疆的具体认知。
（一）陆基海防体制的形成
“中国沿海各省，自浙洋而北，海滨淤沙多而岛屿少，其海岸径直，故防务重在江海总口，而略於海岸。自浙洋而南，岛屿多而淤沙少，其海岸纡曲，故防务既重海口，而巨岛与海岸亦并重焉。”清朝建立之后，就围绕海岛、重要海口和陆地分省建立起了陆海联防的海疆防线，其特征则是以陆基为主，“重防其出”。
关于这一海防体制，道光时期的严如熤在其所辑的《洋防辑要》中有着详细的说明：
自昔谈海防，以御外洋堵海口为要策。我国家于崇明、舟山、玉环、海坛、金门、澎湖、南澳、硇州岛屿深阻之处，皆特设镇将。……口岸则直隶之天津，山东之登莱，江南之狼山，浙江之黄岩、温州，福建之福宁、厦门、漳州，广东之潮州、碣石、虎门、高廉、琼州，各安专阃，分布重兵。而天津以畿辅要地，旧制已设陆营，近又增以水师，松江当刘河、吴淞、川沙要口，宁波当杭、绍、定海、象山要口，泉州当金门、厦门要口，惠州密迩碣石、虎门，特驻军门就近统领防御。营城、汛堡、炮台、烟墩星罗碁布，口岸之绸缪密矣。至于拣将弁，练兵卒，整备船只、器械，断接济，严透漏，禁奸徒出入，哨巡岸稽，着为令甲，罔不严密整齐。沿海人民，农桑弦诵，二百年来晏然，无七鬯警。夫不知前代之失，无由知国家之所以为得也。
可以看出，严如熤所论即为清代陆基海防体制的基本特征，在重要海岛实施驻军，重要海口实施重兵布防，辅以沿海近岸各类炮台、堡垒、营寨，组织严密的海洋防线，其目的虽在于“断接济，严透漏，禁奸徒出入”，但客观上仍成为巩固清代海疆安全的重要屏障。
上述陆基海防体制建设，具体到各省，其海防侧重点又各有不同。在东北沿海地区，以奉天为最重。“南自牛庄至金、盖各州，转东至鸭绿江口，西则自山海关至锦州，地皆滨海，口岸凡三十九处。……雍正四年，将军噶尔弼以自旅顺海口至凤凰城，水程千里，仅恃旅顺水师一营，议增二营，联络巡哨。”在水师配备上，“奉天旅顺口于顺治初年设水师营，以山东赶缯船十隶之，始编营汛。康熙十五年设水师协领二人，佐领二人，防御四人，骁骑校八人，水兵五百人。五十三年由浙江福建二省船厂造大战船六艘，由海道至奉省驻防海口。金州水师营隶城守尉，水兵百人……”
在直隶，“津、沽口为北洋第一重镇”，雍正四年“设天津水师营，都统一人，驻天津，专防海口，水师凡二千人”。
山东“海岸绵亘，自直隶界屈曲而南以达江苏，其间大小海口二百余处。东北境之登、莱、青三府，地形突出，三面临海。威海、烟台岛屿环罗，与朝鲜海峡对峙，为幽、蓟屏藩”。顺治元年“于登州府设水师营，领以守备、千总等官，凡沙唬船、边江船十三艘，水兵三百八十六人，驻扎水城，分防东西海口，……十八年，移临清镇于登州，以隶属城守营之水师，改为前营水师，……康熙四十三年，增设游击二员及守备以下各官，增水师为千二百人，改沙唬船为赶缯船二十艘，分巡东西海口，东至宁海州，西至莱州府，分为前后二营，各专其职”。乾隆五十五年（1790年），“以胶州、文登、即墨等营，兼防海口，以总兵驻登州，统水师三营，战船十二艘，修治各海口炮台”。
江南海防以江阴、吴淞二处为重，“一为长江之关键，一为苏、松之门户，防务尤重”。清初以八旗军驻京口，设立水师营，装备沙唬船，后因沙唬船难涉大洋，改为鸟船。顺治十四年，设水军都督，以军队驻防崇明和吴淞，同时在松江设提督，驻重兵防卫。江南提督直辖下的本标前、后、左、右中五营，以及松江城守营、金山营、柘林营、青村营、南汇营、刘河营、福山营、平望营、靖江营、太湖左或二营；狼山镇总兵驻扎通州，直辖本标左、右、中三营以及扬州营、泰州营、泰兴营、掘港营、三江营等；苏松镇总兵驻扎崇明县，直辖本标左、右、中三营以及奇营、川沙营、吴淞营等。此外，江南水师还有江南总督直辖的江防水师、河督所辖督标二十余营、漕运总督水师七营。值得注意的是，江南由于地理位置特殊，故江海兼防，水师力量也较为可观。
浙江海防。“论防内海，则嘉兴之乍浦、澉浦，海宁之洋山，杭州之鳖子门，绍兴之沙门为要。论防外海，则定海县与玉环厅皆孤峙大洋。定海为甬郡之屏藩，玉环为温、台之保障，尤属浙防重地”。浙江水师“共十三营，大小官弁九十九员，兵一万三百八十七名；炮台五十处，安炮四百六十五位，战船一百二十五支，至密至严，可无内顾之忧”。上述水师分驻该省沿海各地，其中省城杭州为钱塘水师营（顺治初年设）、乍浦水师营（雍正二年设）、嘉兴协营（驻防府城）、湖州协营（设副将各官，驻防府城）。绍兴府有绍兴协营，设有水师副将等官，水师共一千八百七十二人，用卫所之制，设临海、观海二卫，沥海、三江二所。宁波府设有水师营，顺治三年（1646年）设立，有水师营参将二人，分为左右二营，其中水战兵四百人，守兵四百人。顺治十四年，设宁台温水师总兵官及以下各官。康熙九年，设水师提督及左右二路总兵官，后罢设提督，改为设总兵官一人，辖中左右水师三营，兵三千人。台州府，清初设宁台总镇，后改水师提督，再改为总兵。下设黄岩镇标三营，水师二千七百七十五人，战哨船二十五艘。温州府，清初设副将各官，后改总兵官，设镇标中左右水师三营，战哨船二十二艘。此外还有瑞安水师营，设副将各官，驻防水战兵九十八人，守兵一百四十三人，内洋巡哨战船四艘，外洋巡哨战船五艘，快哨船四艘，钓船二艘；玉环水师营，设参将等官，水战兵一百四十五人，守兵二百五十四人，八桨船四艘，战船四艘，快哨船四艘，左营辖陆地汛兵；江口水师，共有兵一百八十四人，战船四艘。
福建海防。“福建东南沿海凡二千余里，港澳凡三百六十余处，要口凡二十余处。”康雍之际“设水师二十营，大小官弁共一百五十二员，兵一万九千三百一十二名，列栅联营，星罗棋布。筑造炮台七十七处，安炮七百一十八位，备造战船三百一十二只”，后“额设水师二万七千七百余人，分三十一营，大小战船二百六十六艘”。全省沿海各府，海防侧重各有不同。福宁重在各港口，“福州重在闽江，以江口内为省治所在。其外自北境松崎、江户，经东西洛、南北竿塘、鳌江口，至闽江近口之琅崎岛、金牌、五虎门，皆扼要之所”，兴化重在海滨诸岛，泉州重在金、厦二岛，漳州重在南澳。
广东海防。“广东南境皆濒海，自东而西，历潮、惠、广、肇、高、雷、廉七郡，而抵越南。”就全省军队布防而言，大略如下。
广州将军驻扎广州府，节制陆路镇协各营；两广总督驻扎肇庆府（乾嘉之际移驻广州）管辖本标中左右前后五营，肇庆营。节制广东广西二提督，广东左翼右翼，雷、琼、潮州、碣石、高、廉、罗、南澳七镇，广西左江右江二镇；广东提督驻扎惠州府，管辖本标中左右前后五营、新塘营、惠州协、永安营、和平营、肇庆协、四会营、平海营、大鹏营、增城营、广州协、三水营、永靖营，节制左翼右翼，雷、琼、潮州、碣石、高、廉、罗、南澳七镇仍听两广总督节制；左翼镇总兵驻扎东莞县，管辖本标中左右三营、顺德协、香山协、春江协、新会营、广海寨、那扶营、东莞营，听两广总督、广东提督节制；雷琼镇总兵驻扎琼州府，管辖本标左右二营、雷州营、海口营、崖州营、儋州营、万州营、海安营、徐闻营，听广州将军、两广总督、广东提督节制；潮州镇总兵驻扎潮州府，管辖本标中左右三营、潮州城守营、平镇营、饶平营、黄冈协、潮阳营、兴宁营，听广州将军、两广总督、广东提督节制；碣石镇总兵驻扎碣石卫，管辖本标中左右三营、惠来营，听广州将军、两广总督、广东提督节制；高廉罗总兵驻扎高州府，管辖本标左右二营、罗定协、龙门协、电白营、吴川营、化石营、廉州营、钦州营、硇州营，听广州将军、两广总督、广东提督节制。全省沿海共有炮台四十一座，安装大炮三百一十二位，营房六百一十八间。
（二）水师巡洋会哨制度及其实践
清代的水师因袭明旧制，实施巡洋会哨制度。所谓巡洋会哨，指水师根据布防的位置和力量划分一定的海域为其巡逻范围，设定界标，规定相邻两支巡洋船队按期相会，交换令箭等物，以护卫海疆安全。巡洋会哨分为总巡、分巡，前者指每年定期巡洋制度，后者则指由都司、守备担负的巡洋任务。
清初即实行水师巡洋会哨，但由于总巡需要日期彼此对接无误，这对海洋行船提出了较高的要求，因此康熙四十九年（1710年），时任闽浙总督梁鼎上疏请停止江浙会哨，建议“各循边汛分行，出洋巡哨”，获得清廷的批准，并同时行文江南、浙江、福建、广东、山东五省“各查明海边，分出巡哨”。
乾隆十七年（1752年），清朝重议水师巡洋会哨制度。
壬戌。兵部议奏：各省海洋巡哨，向例止每年春秋二季，派拨官兵巡查，并未有指定地方、克期会哨之例。前据闽浙总督喀尔吉善奏，令闽浙两省镇臣总巡洋面，定以两月与邻省总巡官兵会哨一次，其分巡营员一月会哨一次等语。经臣部令该督会同闽浙两省水师提督妥商，并通行广东、江南、山东沿海各将军、督抚、提督议覆。据原任山东巡抚准泰奏，东省登州镇水师营分南北东三汛，派拨官兵出巡，向例不与邻省会哨；又两江总督尹继善会同江苏巡抚庄有恭、原任松江提督武进升、调任京口将军萨尔哈岱奏，江省苏松、狼山二镇各有分管洋面，每年派定将备按季轮流巡查，毋庸另立章程。又喀尔吉善会同福建水师提督李有用、原任浙江提督吴进义奏，海洋会哨必择安稳岛澳，寄椗避风，今议于涵头港、镇下关、铜山、大澳、大洋山、九龙港、沙角山等处，令闽浙两省镇臣会集巡哨，但海洋风信靡常，不必限定两月一次，遇会哨之期先遣标员前往指定处所等候，如两镇未能同时并集，即先后取具印文缴送，总以上下两镇必赴指定之地为准，违误立参。至分巡洋汛，相去本非甚远，可一月会哨一次。又两广总督阿里衮，会同广东巡抚苏昌、调任广东提督林君升奏，粤东海道绵长，且与闽省连界，向未定有会哨之法，请照闽浙两省一例会哨。均应如所请，令各该督抚等严饬总巡各镇及分巡员弁实力奉行，从之。
可以看出，沿海五省，山东、江南不赞成总巡会哨，闽浙两省已有定章，广东愿意参照闽浙两省实行，清廷遂下令按各省实际情况推行巡洋会哨制度。
山东的洋面巡哨。“山东登州水师营员较少，不能如浙闽等省按照总巡分巡各名目轮派，所有南北东三汛出洋巡哨，南汛以千总把总为专汛，以胶州游击为兼辖，北泛以千总把总为专汛，以登州守备为兼辖，东汛以把总为专汛，以成山守备为兼辖。俱以该管总兵为统巡统辖，遇有疏防案件照闽浙海洋失事例议处。”登州水师营各汛具体巡逻范围为：北汛巡至隍城岛以及与铁山之间的分防海域，东南巡至成山头；东汛北巡至成山头，西巡至马头嘴；南汛东巡至荣成县的马头嘴，南巡至莺游山。每年三月内出洋，九月内回哨。
江南的江海会哨。江南由于有江海兼防，故水面巡哨也分为江海两种。江面会哨，江南与江西沿江巡船“每月彼此会哨二次”，狼山镇每月派将备二员驾沙船东巡至廖角嘴，西巡至京口；京口官兵东巡至狼山，西巡至江宁；江宁将军派兵东巡至京口；江南提督派兵将驾船西巡至安庆；安徽巡抚每月派兵东巡至江宁肯，西巡至江西交界；江西九江总兵南昌副将每月各派兵巡至江南交界；九江营派兵巡至湖广交界，“所至日期俱报明总督、巡抚、提督、总兵官，互相查考”。海面会哨以三个月为一班，每年五月十五日崇明镇总巡官与浙江定海镇会哨于大洋山。
闽浙巡洋会哨。乾隆十五年（1750年），清朝“以闽、浙海洋绵亘数千里，远达异域，所有外海商船，内洋贾舶，藉水师为巡护，尤恃两省总巡大员，督饬弁兵，保商靖盗。而旧法未尽周详，自二月出巡，至九月撤巡，为时太久。乃令各镇总兵官每阅两月会哨一次。其会哨之月，上汛则先巡北洋，后巡南洋。下汛则先巡南洋，后巡北洋。定海、崇明、黄岩、温州、海坛、金门、南澳各水师总兵官，南北会巡，指定地方，蝉递相联，后先上下，由督抚派员稽察”。浙江定海镇于五月十五日与江南崇明镇会哨于大洋山，三月十五日、九月十五日与黄岩镇会哨于九龙港；黄岩镇于三月初一日、九月初一日与温州镇会哨于沙角山。福建海坛镇于每年四月初一日、八月初一日与金门镇会哨于涵头港；五月十五日与浙江温州镇会哨于镇下关；福建金门镇于六月十五日与南澳镇会哨于铜山大澳。巡洋日期福建省分上下班，上班为每年自二月起至五月止，下班为六月起至九月止。十月起至次年正月按单双月轮班巡洋；浙江省每年二月至九月每两个月为一班，十月至次年正月每月为一班。
广东巡洋会哨。广东巡洋官兵以六个月为一班，每年分上下两班。省内分巡方面，三月初十日碣石镇巡至深澳，与南澳镇会印通报；左翼镇与春江协会哨于广海大澳；海安营与海口营会哨于白沙。五月初十日，碣石镇与左翼镇会哨于平海大星澳；春江协与海安营会哨于硇洲；八月初十日，澄海协与香山协会哨于平海大星澳，硇洲营与吴川营会哨于广州湾；十月初十日，南澳镇与澄海协会哨于莱芜；香山协与吴川营会哨于广海大澳；龙门协与海口营会哨于白沙。
尤其值得一提的是，琼州的崖州营、海口营，分巡洋面宽阔。崖州水师营每年定期以四月初十日与海口营会哨于迸马角洋面，十月初十日与崖州协舟师于四更沙洋面会哨，巡防区域南与暹罗、占城接界，南海诸岛及其附属海域均属其巡防范围，有效地巩固了我国海疆的统一。
七 海防格局的巩固和海防体系的完善及其局限
清代海防重心位于东南沿海，所谓“七省之海疆，究其要者，莫甚于粤东、闽、浙三省矣”。由于清朝甫一建立，就面临来自东南沿海地区和海上的军事挑战，于是又形成了“七省之海疆，莫甚于广、闽、浙；广闽之海，惟闽为最”的海防基本格局，迨至道光时期，海上殖民侵略又自东南而来，遂使这一格局得到更进一步的巩固。随着海防形势的变化，清朝进一步加强了对原有海防体系的巩固和完善。
（一）清代海防格局的巩固
清朝建立后，东南沿海各省海上用兵最多，其中尤以福建为首。康熙时期清朝统一海疆后，在陆海联防的海防理念指导下，浙、闽、粤三省驻扎的水师数量最多，《清史稿》称：“综天下制兵都六十六万人，……闽、广以有水师，故最多”，三省战船总数量也居全国首位，据统计，截至乾隆元年（1736年），三省共有战船605艘，约占全国战船总数的73%。海防重心明显偏于东南。道咸时期，西方殖民者海上入侵频繁，涉足地域不仅局限于东南，甚至远达北方津沽一带，“奉天亦严海防”，但东北三省的海防真正被重视和实践则是到了同光时期。为抵御外来海上侵略，道咸时期粤、闽、浙乃至江南、直隶海防得以进一步巩固，海防格局进一步强化，陆海联防体系也被进一步完善。
广东海防。广东自嘉庆年间即开始增设炮台，嘉庆五年（1800年）新建沙角炮台，嘉庆二十年增建镇远炮台，二十二年建大虎山炮台，布置火炮三十二门。进入道光时期，这一增建行动得以持续。道光十年（1830年），增建大角山炮台，布置大炮十六门；十五年，在虎门炮台布置四十门六千斤以上大炮，增建永安、巩固二炮台。林则徐到防广州后，在零丁洋入口设置木排、铁练，辅以水兵，以拦阻敌船，并在尖沙嘴一带海门岛屿设置炮台和兵房；邓廷桢也在威远、镇远二炮台之间新增大炮台，布置火炮六十门，以配合海面上的木排和铁练，拦阻外侵敌船；二十七年，增筑高要县属琴沙炮台。林则徐等人对广东海防的巩固在晚清抵御外来海上侵略中起到了重要的作用，也在晚清海防史上具有重要意义，《清史稿》称“历朝海疆有警，若大沽，若吴淞，若马江，迭遭挫败。惟林则徐、彭玉麟先后守粤，忠勇奋励，身当前敌，将士用命，敌舰逡巡而退云”。福建海防。福建一向为清代海防重点，也是战船制造和水师训练的重心所在。道光二十年（1840年），清朝命令邓廷桢增练军队，严守澎湖；道光二十二年，屯兵福州金牌各要口，在距省城二十里外的洪塘及少岐，沉船布椿，以抵御敌船侵入。光绪年间于闽江南北两岸新建炮台，分为明、暗两种，配合水路沉船椿桩，以资防守；在厦门鼓浪屿也新建炮台，布置火炮。浙江海防。道光二十年（1840年），在钱塘通海要道，屯兵防守，并在近海村落招募团练，修筑土堡，互通联络；光绪六年（1880年）谭钟麟将澉浦长山、乍浦陈山、定海舟山、海门镇的各炮台加以修整，并在镇海新筑金鸡山嘴炮台；光绪十三年，刘秉璋又在舟山新建宏远、平远、绥远、安远四座炮台，并添设水师战船。
江南海防。自道光中叶海警聚起，江南遂成为清朝增强海防的重点之一。道光二十一年（1841年），在宝山海口、吴淞屯兵筑垒，次年派员巡视吴淞、狼山、福山各要口，整顿战船炮械；二十三年，在江阴鹅鼻嘴、瓜洲、南河、灌河、射阳湖等地设险防守，在南北江岸增筑炮台；二十四年，在狼山、福山江面的刘闻沙、东生洲、顺江洲、沙圩等处修长炮堤，并增造战船一百三十余艘。光绪之后，沿江各炮台陆续更新整顿，以新式西洋炮分置各炮台，以增强防御能力。光绪三十一年（1905年）兵部侍郎铁良考察江南江海防务，奏复朝廷，称江南沿江海炮台分为四路，分别为吴淞、江阴、镇江、金陵。第一路吴淞炮台，分为三台，共有大小炮三十四门，兵三百余人；第二路江阴炮台，分为南北炮台，共有大小炮五十七门，兵四百余人；第三路镇江炮台，分为五处，布置大小炮五十四门，兵五百余人；第四路金陵炮，台分为七处，分别位于乌龙山、幕府山、下关、狮子山、富贵山、清凉山、雨花台，共有大小炮五十三门，兵近五百人。此外，安徽、江西、湖北各省也均增设炮台、兵丁。这样江南各省“自同治间，经营江海防务，历四十余年，始称完密云”。
（二）陆基海防体系的完善及其局限
晚清自嘉道之后，在面临西人外来海上频繁入侵的情势下，南重北轻的海防格局进一步强化。与此同时，陆海联防体系也得到进一步的完善，主要体现在南方各省均在各重要海口增设炮台、新建炮位、提升火炮质量，配合水面上的拦阻设施，以达到“拒敌于海口外”的目标；同时也致力于海防力量的调配和运用，在各重要海口配置水陆各营，以强化水陆联防的作用。
晚清海防体系的完善对清朝巩固海疆起到了重要的作用。一方面，在面对外敌入侵时，陆基海防体系最大限度地宣示海疆主权，打击外敌；另一方面，基于陆基海防体系的完善，各省的海上防守也不乏亮眼的战果出现。如林则徐、邓廷桢对广东海防的完善，在鸦片战争广东抵御外来侵略中起到了举足轻重的作用。
与此同时，晚清海防体系完善也充分暴露这一体系的局限性。清朝虽然能以海防体系宣示主权、打击外敌，但由于这一体系缺乏外洋水师支援，将入侵之敌放至内洋甚至近海，因此明显拘泥于海口防御，寄希望于以水路、洋面设阻，达到退敌的目的。显然，这一防守思想过于陈旧，缺乏防御主动，最终导致外敌入侵呈多点开花之势，各海口防御却处处被动。另一方面，各省重要海口虽添筑炮台、增配兵丁，但即使是在堪称严密的江南，“其时所筑炮台，实止因土为堤，且器械窳旧，布置多疏”，导致陆基海防体系不能发挥其最大效用，清朝的海疆经略遭遇到了时代的挑战。
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